Al igual que los sistemas electorales, las estructuras de supervisión del sistema financiero son reflejo del devenir histórico y de las necesidades particulares de cada sociedad. Hoy, a más de 10 años de la crisis financiera global, cada vez más jurisdicciones voltean hacia un modelo basado en objetivos de supervisión, en lugar del modelo tradicional basado en sus actividades financieras (p. ej. banca, seguros, valores). El nuevo enfoque es el llamado Twin Peaks.

Al calmarse las aguas de la tormenta de 2008, las autoridades financieras iniciaron un período de colaboración para reformar la arquitectura financiera internacional en el G20, al tiempo que al interior de sus jurisdicciones desarrollaron un proceso de reflexión preguntándose: ¿por qué se dieron los fallos que permitieron la crisis? Uno de los más profundos análisis se dio en Reino Unido, pues bajo la figura de un supervisor único para todos los sectores, la Financial Services Authority, creada en 1997, se suponía que eliminaba el espacio para el arbitraje regulatorio con una coordinación interna que tendía hacia una verdadera supervisión consolidada y, sin embargo, lo que la crisis reveló fue la supeditación de unas funciones sobre otras, priorizando la estabilidad individual de las instituciones, con una supervisión superficial que procuraba no afectar la rentabilidad del negocio y en menor medida, se atendían las quejas de los consumidores de productos financieros y, como la misma autoridad reconoció, se recayó mucho en una supervisión de palomeo de casillas.

A nivel internacional, en relación con los estándares de regulación y supervisión financiera, el Comité de Basilea para la Supervisión Bancaria (BCBS), la Organización Internacional de Comisiones de Valores y la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS) coinciden en señalar las condiciones mínimas del supervisor: objetivos claros, poderes suficientes, recursos adecuados y libertad operativa, todo ello sin llegar a decantarse por un modelo de supervisión en particular; después de todo, la estructura institucional depende de aspectos como el desarrollo histórico de la industria, la estructura del mercado, los recursos públicos que se disponen y hasta de las percepciones culturales. 

Calvo et al. señalan que además de las funciones tradicionales de las autoridades financieras —supervisión prudencial (estabilidad) y de conducta de mercado— las reformas post crisis les añadieron dos nuevas funciones: ser responsables de la política macroprudencial y tomar parte de los procesos de resolución. A más de 25 años de la actual arquitectura financiera nacional, ¿el modelo sectorial seguido en México seguirá siendo la opción más eficiente? 

El sistema financiero mexicano mantiene un esquema sectorial con un supervisor para valores y bancos (Comisión Nacional Bancaria y de Valores), uno para seguros (Comisión Nacional de Seguros y Fianzas), uno para el sistema de ahorro para el retiro (Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro), uno para las tareas de resolución (Instituto para la Protección al Ahorro Bancario), además de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros para temas de protección al consumidor y finalmente con el Banco de México jugando un papel central como encargado de la política monetaria y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como rector de la política financiera y fiscal. El esquema descrito es resultado directo de la experiencia de una crisis financiera en 1994. 

En lo que se refiere a los participantes más relevantes del sistema, los bancos, bajo la actual estructura, no han sido causantes de fallas de gran impacto en el sistema financiero; la crisis de 2008 dejó claro que la regulación mexicana otorgó solidez al sistema bancario con las lecciones aprendidas en 1994, pues no se tuvo un contagio financiero por esta vía. No obstante, ello no significa la inexistencia de casos particulares que hacen a las instituciones sujetos de crítica (p.  ej. el caso Oceanografía o el caso HSBC). Al mismo tiempo, a la luz de las evaluaciones de cumplimiento regulatorio de organismos como el Consejo de Estabilidad Financiera (FSB), queda claro que los ajustes regulatorios han sido oportunos, muestra de ello fue la pronta creación del Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero en 2010 para coordinar los trabajos entre autoridades para la identificación y atención de temas macroprudenciales, así como el mérito de ser la primera jurisdicción a nivel mundial en implementar el nuevo marco prudencial bancario Basilea III en 2010.

Por otra parte, el éxito o fracaso de un determinado modelo no puede atribuirse tan solo a la respuesta a las lecciones del pasado. La innovación financiera, por definición, pondrá constantemente a prueba la solidez del sistema; las respuestas de la década pasada simplemente fueron insuficientes ante figuras que incluso el día de hoy siguen sin definición, como lo que en su momento el FSB llamó “banca en la sombra”. En el mismo período han surgido nuevas tendencias en materia financiera no contempladas y con un crecimiento exponencial, como las finanzas verdes o el uso de la tecnología en las finanzas (Fintech), ante las cuales, nuevamente formas creativas de respuesta a nivel local e internacional son necesarias. Muestra de ello es que la carrera por adaptarse a los mercados financieros ha llevado a que casi 80 % de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) hayan modificado su arquitectura financiera. En ese sentido, la opción del modelo Twin Peaks es justamente mantener el cumplimiento de las funciones de supervisión sin limitarse a las figuras jurídicas o sectores en particular; plantea un arreglo institucional dividido de acuerdo con los objetivos de dos reguladores con igual relevancia, uno orientado a la protección al consumidor y a la supervisión de la conducta del mercado (medidas orientadas hacia una competencia sana que permitan la mejor toma de decisiones de los participantes: transparencia, tratamiento justo a los inversionistas, gobierno corporativo, entre otras); mientras que la segunda institución se enfoca en la regulación prudencial de las principales figuras del sistema, de tal forma que, como en el caso de Reino Unido, se logra un equilibrio que evita la supeditación de ciertas funciones sobre otras.

Este modelo tiende a ser una de las tendencias regulatorias más atractivas a nivel global. De acuerdo con el trabajo de Calvo et al., tras la crisis financiera, de 79 jurisdicciones encuestadas, 11 cambiaron hacia modelos distintos, entre ellos a modelos Twin Peaks, y aunque el modelo sectorial sigue siendo el más común, el modelo Twin Peaks ha sido implementado en jurisdicciones desarrolladas como Australia, Bélgica, Canadá, Países Bajos, Nueva Zelanda, además de Reino Unido y recientemente en Sudáfrica.

En México, uno de los principales retos para la política financiera es la inclusión financiera. A pesar de los informes que año con año reflejan avances en sus indicadores es posible que las razones para los limitados resultados tengan más que ver con la confianza que se tiene en el sistema que con la accesibilidad (37 % de personas no bancarizadas señalan desconfianza hacia las instituciones bancarias como la razón para no tener una cuenta, mientras el 29 % señala las condiciones de acceso a instalaciones bancarias). Lo mismo puede servir de explicación para el permanente acceso subóptimo al crédito ofrecido por el sector financiero (54 % del Producto Interno Bruto, comparado con el 113 % de Brasil, el 83 % de Turquía o el 180 % de Sudáfrica) o el limitado alcance del mercado de valores (en cuanto a valor de capitalización como porcentaje del PIB, en México representa el 31 %, Brasil el 49 %, Turquía el 19 % y Sudáfrica el 236 %). Un punto en común en las economías emergentes similares a México es que se encuentran en mejor posición respecto a México (lugar 72) en la escala de calificación de protección a inversionistas minoritarios del Doing Bussiness 2019 del Banco Mundial (Brasil lugar 48, Turquía 26 y Sudáfrica 23). Después de todo, nuestro marco de supervisión podría sufrir del mismo desequilibrio que el sistema financiero de Reino Unido.

La reciente incorporación del Banco de México y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores a organizaciones como la Red para el Enverdecimiento del Sistema Financiero y la Red Global de Innovación Financiera, así como las recientes emisiones de Bonos Verdes por parte de la Secretaría de Hacienda, son muestra clara de un compromiso con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en donde un enfoque por objetivos para la supervisión financiera como el del modelo Twin Peaks podría ser el trabajo más eficiente (p. ej. en la revelación de aspectos ambientales, sociales y de gobierno corporativo) y a la vez más adaptable a las nuevas figuras bajo la Ley para Regular a las Instituciones de Tecnología Financiera, que inician sin una carga de connotaciones negativas por parte de los usuarios, mientras que si se mantiene el modelo actual, se tendrá un escenario de nuevos problemas – viejas soluciones que eventualmente serán un obstáculo hacia el desarrollo explosivo de las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías.

Si bien, el sistema financiero mexicano no sufrió el impacto directo de la crisis financiera de 2008, como Reino Unido para corregir las fallas del sistemas, ante una perspectiva de cambios en el enfoque supervisor a favor de la regulación proporcional y de mayor inclusión financiera, ¿no será este el momento adecuado para reflexionar sobre los cambios de modelo que podrían impulsar el desarrollo del mercado y que exploten sinergias institucionales para hacerlos más eficientes incluso ante una política de austeridad? EP

1 HM Treasury. (2011). A new approach to financial regulation: the blueprint for reform, 5.

2 CBS (2012) Core Principles for effective Banking Supervision; IOSCO (2017) Objectives and Principles of Securities Regulation; IAIS (2019) Insurance Core Principles and Common Framework for the Supervision of Internationally Active Insurance Groups.

3 Calvo et al. (2018). Financial supervisory architecture: what has changed after the crisis? Recuperado de https://www.bis.org/fsi/publ/insights8.pdf

4 El IPAB tiene un origen primordialmente político, producto de un polémico rescate bancario tras la crisis de 1994 por medio del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOPABROA), lo que significó que las facultades de resolución y su función como seguro de depósitos no se ubiquen, por ejemplo, en el Banco Central, lo que generaría obstáculos en la rendición de cuentas dada la autonomía del Banco de México.

5  Atendiendo a las connotaciones negativas, hoy se conoce como “financiamiento basado en el mercado”. 

6 M. van Hengel, P. Hilbers and D. Schoenmaker. (2013). Experiences with the Dutch Twin-peaks model: Lessons for Europe. En Haan Kellermann y Vries (eds), Financial Supervision in the 21st Century (2013), 188.

7 Australia fue la primera jurisdicción en poner en práctica el Modelo Twin Peaks, tras el reporte Wallis de 1997.

8 Calvo et al. (2018). Financial supervisory architecture: what has changed after the crisis? Recuperado de https://www.bis.org/fsi/publ/insights8.pdf, 9 y 36.

9 FINDEX (2017).

10 Banco Mundial (2019).

11  Ídem.

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