¿Quién controla a quién? Las fiscalías de justicia penal frente a delitos vinculados a la captura político-corporativa del Estado en México y Perú

Este trabajo fue Mención honorífica de la categoría “artículo de investigación” del Premio MEY 2022 Abusos del poder público.

Texto de 05/12/22

Este trabajo fue Mención honorífica de la categoría “artículo de investigación” del Premio MEY 2022 Abusos del poder público.

Este artículo forma parte de la investigación más amplia titulada: Collusion between Political Actors and Private Corporations: Challenges for its Punishment and Reparation of Damage. A Comparative Study of Criminal Prosecution of the Odebrecht Case in Peru and Mexico, dirigida por la autora, la cual fue financiada por el Social Science Research Council (SSRC), a través del programa “Democratic Anxieties in the Americas Research Grants”, de julio a diciembre de 2021.

El escándalo de corrupción a gran escala protagonizado por la empresa Odebrecht —y por lo menos diez gobiernos de América Latina más otros de África— ha planteado serios desafíos a las Fiscalías de justicia penal encargadas de hacer rendir cuentas a los involucrados. En este marco la pregunta de investigación que me planteé fue: ¿qué condiciones permiten que las fiscalías de justicia penal logren hacer rendir cuentas exitosamente a políticos y corporaciones involucradas en delitos asociados a la corrupción a gran escala o la captura estatal? Para responder esta pregunta realicé un análisis comparativo del procesamiento penal de los delitos de corrupción que involucraron a la empresa Odebrecht y a funcionarios públicos en Perú y México de 2016 a 2020. Los hallazgos de este estudio me permiten argumentar que las fiscalías de justicia penal logran resultados exitosos para hacer rendir cuentas a poderosos actores políticos y económicos cuando se activa un conjunto de mecanismos de controles democráticos, es decir, cuando un grupo de instituciones y actores se encargan de vigilar, colaborar y sancionar la labor de las fiscalías, evitando que sean influenciadas por intereses privados. Pasemos ahora a revisar los principales resultados de esta investigación.

La publicación del acuerdo de colaboración establecido entre el Departamento de Justicia de los Estados Unidos y la empresa transnacional brasileña Odebrecht en 2016 permitió develar uno de los escándalos de corrupción más grandes a nivel internacional en lo que va de este siglo. Entre 2001 y 2016 Odebrecht pagó 439 millones de dólares a partidos políticos y representantes de instituciones de gobiernos con el fin de conseguir ventajas en la obtención o mantenimiento de contratos públicos en por lo menos 10 países de América Latina y otros más de África. Esto le permitió obtener 1.4 billones de dólares como ganancias, resultado de sus redes de corrupción (Plea Agreement. The United States vs Odebrecht, 2016). En respuesta, numerosos gobiernos involucrados iniciaron investigaciones y procesos judiciales dando lugar a lo que ha sido calificado como “la mayor operación anticorrupción del mundo”  (González-Ocantos & Pavão, 2018). Sin embargo, los resultados de estas investigaciones han sido altamente contrastantes, como lo muestran los casos de Perú y México.

En el marco de las investigaciones que realiza la Fiscalía de Perú sobre este asunto, altos funcionarios de Odebrecht declararon que otorgaron financiamiento ilícito a las campañas electorales de los cuatro presidentes electos en Perú de 2000 a 2016. Las posteriores investigaciones de la fiscalía condujeron a la detención preventiva de los cuatro ex-presidentes del período por delitos como tráfico de influencias, colusión y lavado de activos.

“En contraste, en 2017 investigaciones periodísticas revelaron que en México funcionarios de Odebrecht entregaron 4.5 millones de dólares a Emilio Lozoya mientras era parte de la campaña presidencial de Enrique Peña Nieto”.

En contraste, en 2017 investigaciones periodísticas revelaron que en México funcionarios de Odebrecht entregaron 4.5 millones de dólares a Emilio Lozoya mientras era parte de la campaña presidencial de Enrique Peña Nieto. El fiscal que investigaba el caso denunció públicamente que el principal imputado le solicitó declararlo inocente, pocos días después dicho fiscal fue destituido, las investigaciones del caso no avanzaron y en 2019 los posibles delitos electorales implicados ya se habían prescrito, quedando en la impunidad.

Debido a los diferentes resultados obtenidos por México y Perú en este caso de corrupción y a que las Fiscalías de justicia penal son las instituciones encargadas de investigar estos delitos, sostener acusaciones contra los probables responsables y promover una adecuada reparación del daño ante los tribunales correspondientes, me interesó desarrollar una investigación en el marco de la Ciencia Política para responder: ¿en qué condiciones es posible que las fiscalías logren hacer rendir cuentas exitosamente a políticos y corporaciones involucrados en hechos de gran corrupción o captura estatal?

Para contestar esta interrogante realicé un análisis comparativo del procesamiento penal de los delitos de corrupción que involucraron a la empresa brasileña Odebrecht y a funcionarios públicos en Perú y México de 2016 a 2020. En ambos casos, las fiscalías han investigado delitos similares (como lavado de dinero, delitos electorales, cohecho, peculado, enriquecimiento ilícito, delincuencia organizada o asociación delictuosa), pero ha prevalecido una élite gobernante con intereses opuestos al cumplimiento del mandato de las fiscalías, así como una sociedad civil activa en su exigencia de justicia; sin embargo, sus resultados son altamente contrastantes. Mientras la fiscalía de México sólo poseía dos carpetas de investigación abiertas sobre este caso, ha solicitado la prisión preventiva contra una persona probablemente responsable y no ha logrado ninguna sentencia ni acuerdo reparatorio hasta 2020 (Fiscalía General de la República, 2019, 2021). Por otro lado,  la fiscalía de Perú ha abierto más de 73 carpetas de investigación, investiga a 809 personas naturales y a 77 personas jurídicas (principalmente empresas asociadas a Odebrecht), posee un acuerdo de colaboración y reparación del daño robusto con la empresa Odebrecht a través del cual le ha impuesto una multa por 257 millones de dólares, y ha conseguido varias medidas cautelares y sentencias contra políticos de alto rango (Equipo Especial, 2020).

Para explicar los resultados contrastantes entre estas fiscalías y entender qué condiciones les permiten alcanzar resultados exitosos, sostengo que es necesario estudiar los diversos mecanismos de control que buscan incidir en el actuar de las fiscalías (Velasco, 2021). Las teorías clásicas sobre los mecanismos de accountability tienden a resaltar que son mecanismos formales o informales relevantes para garantizar la rendición de cuentas de los gobernantes hacia la ciudadanía, a fin de que no se desvíen de sus objetivos a favor del bien público (Mainwaring, 2003, p. 5); sin embargo, es necesario considerar que los controles no siempre tienen como propósito que los gobernantes cumplan su mandato constitucional y se orienten hacia el bien público, al contrario, también existen controles tanto intra-gubernamentales como sociales que explícitamente buscan sesgar la labor de los gobernantes a favor de individuos o grupos privados. A los primeros los denomino mecanismos de control democráticos y a los segundos antidemocráticos.

“Si predominan mecanismos antidemocráticos encaminados a proteger los intereses de élites políticas y económicas y a neutralizar los controles democráticos, los resultados de las fiscalías serán deficientes (este es el caso de México)”.

En consecuencia, los resultados de las fiscalías frente a los delitos asociados a la captura estatal son condicionados por los mecanismos de control que mayor incidencia tengan en la operación de estas instituciones. Si predominan mecanismos antidemocráticos encaminados a proteger los intereses de élites políticas y económicas y a neutralizar los controles democráticos, los resultados de las fiscalías serán deficientes (este es el caso de México). En cambio, si impera una ecología de mecanismos de control democráticos encaminados a cuidar el correcto funcionamiento de las fiscalías y son capaces de limitar la incidencia de los controles antidemocráticos, será posible que estas instituciones logren sentencias condenatorias y acuerdos de reparación por los daños (como sucede en Perú). Veamos ahora cómo aplica esta teoría a la interpretación de los dos casos de estudio.

En México las investigaciones del caso Odebrecht han sido fuertemente limitadas por dos mecanismos de control antidemocráticos imperantes en la PGR y la ahora FGR. El primero de ellos es la dependencia jerárquica (de jure o de facto) que mantienen estas instituciones con respecto al poder ejecutivo, cuyo representante y aliados han estado involucrados en los procesos de captura estatal del caso Odebrecht. De 1917 a 2019 la entonces Procuraduría General de la República se mantuvo como una dependencia más del Poder Ejecutivo, cuyo titular era designado y removido por el presidente con la aprobación del congreso. En 2016, cuando se destapó el escándalo de corrupción a nivel internacional, Enrique Peña Nieto y otros funcionarios públicos cercanos a este, se encontraban involucrados en los hechos de corrupción protagonizados por Odebrecht; sin embargo, su poder sobre la procuraduría les permitió quedar en la impunidad. En 2019 la procuraduría es constituida como fiscalía autónoma de los poderes de la unión; no obstante, el presidente continúa teniendo amplio poder para nombrar a la cabeza de la institución, lo cual pone en riesgo la independencia y eficacia de la fiscalía en el manejo del caso.

El segundo control antidemocrático es la dependencia técnica de los fiscales con respecto a los líderes de la institución, quienes se mantienen leales al liderazgo del poder ejecutivo. Las sanciones por infringir los intereses de los líderes institucionales han dado lugar a la remoción de fiscales que han mostrado su disposición a hacer avanzar los casos, lo cual ha perjudicado gravemente las investigaciones. Finalmente, ni los mecanismos de control societales, impulsados por el periodismo de investigación (con agencias como Quinto Elemento Lab o Mexicanos contra la corrupción y la impunidad) y por organizaciones civiles (como TOJIL u otras que han recurrido a solicitudes de información pública), ni los poderes legislativo y judicial han logrado hacer rendir de cuentas a la PGR y a la FGR de manera exitosas.

“En cambio, en Perú, la ecología de controles democráticos a la fiscalía fue clave para impulsar sus logros en la rendición de cuentas frente a la corrupción de Odebrecht y altos funcionarios públicos”.

En cambio, en Perú, la ecología de controles democráticos a la fiscalía fue clave para impulsar sus logros en la rendición de cuentas frente a la corrupción de Odebrecht y altos funcionarios públicos. En principio, la presión internacional anticorrupción que provino de la revelación del escándalo a nivel internacional y de las reuniones internacionales de fiscales y la OCDE fue el impulso inicial para la conformación del Equipo especial de fiscales encargado del caso. Por otra parte, la independencia de la fiscalía de la nación, establecida desde 1993, y el resguardo de esta por los poderes judicial y legislativo, así como por la sociedad civil (representada tanto por manifestaciones callejeras como por investigaciones periodísticas a favor de la autonomía de las y los fiscales) han sido fundamentales en este proceso. Además, la dependencia jerárquica de las y los fiscales con respecto a sus superiores mantiene un equilibrio con cierto nivel de independencia técnica, lo cual ha permitido evitar que los intereses de los actores acusados influencien la labor de las y los operadores. Finalmente, la procuraduría ad hoc, encargada de representar los intereses del estado, ha colaborado principalmente para la apertura de nuevas investigaciones y el logro de acuerdos de colaboración con Odebrecht favoreciendo así los resultados exitosos de la fiscalía.

En suma, considero que en un contexto donde las élites políticas y económicas acumulan amplio poder sobre las instituciones estatales en detrimento de los principios democráticos y el bienestar de vastas mayorías de la población, es necesario desarrollar conocimiento académico crítico que permita limitar este poder y hacer rendir cuentas a estos actores. En este marco, resulta crucial continuar avanzando en investigaciones académicas que permitan fortalecer la labor de las fiscalías de justicia penal llamadas a promover sanciones y reparaciones del daño frente a la corrupción a gran escala perpetrada por políticos de alto rango y corporaciones empresariales. EP

Lee aquí el texto completo.


Bibliografía básica

Equipo Especial caso Lava jato. (2020). Cuadro de investigaciones en trámite del equipo especial de fiscales lava jato. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1352760/Cuadro de investigaciones en trámite del Equipo Especial de Fiscales Lava Jato.pdf

Fiscalía General de la República. (2019). Comunicado FGR 46 / 19 . Situación actual del caso ODEBRECHT Ciudad de México. https://www.gob.mx/fgr/prensa/comunicado-fgr-46-19-situacion-actual-del-caso-odebrecht

Fiscalía General de la República. (2021). Comunicado FGR 407/21. FGR informa. FGR, México. https://www.gob.mx/fgr/prensa/comunicado-fgr-407-21-fgr-informa?idiom=eshttps://www.gob.mx/fgr/prensa/comunicado-fgr-407-21-fgr-informa?idiom=es

Mainwaring, S. (2003). Introduction: Democratic Accountability in Latin America. In S. Mainwaring & C. Welna (Eds.), Democratic Accountability in Latin America (pp. 3–33). Oxford University Press.

Plea agreement. The United States vs Odebrecht, (2016) (testimony of Plea agreement United States vs Odebrecht). https://www.justice.gov/opa/press-release/file/919916/downloadVelasco, M. de L. (2021). La incidencia de la interacción de actores societales, políticos y operadores en la procuración de justicia. El caso de la judicialización de homicidios y feminicidios en México a nivel subnacional de 2013 a 2018. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Académica de México.

Este País se fundó en 1991 con el propósito de analizar la realidad política, económica, social y cultural de México, desde un punto de vista plural e independiente. Entonces el país se abría a la democracia y a la libertad en los medios.

Con el inicio de la pandemia, Este País se volvió un medio 100% digital: todos nuestros contenidos se volvieron libres y abiertos.

Actualmente, México enfrenta retos urgentes que necesitan abordarse en un marco de libertades y respeto. Por ello, te pedimos apoyar nuestro trabajo para seguir abriendo espacios que fomenten el análisis y la crítica. Tu aportación nos permitirá seguir compartiendo contenido independiente y de calidad.

RECIBE NUESTRO NEWSLETTER

DOPSA, S.A. DE C.V