Institucionalizar la política exterior

El grupo México en el Mundo presenta una serie de textos que abordan la actual política exterior y el debilitamiento institucional.

Texto de 13/07/22

El grupo México en el Mundo presenta una serie de textos que abordan la actual política exterior y el debilitamiento institucional.

Durante los últimos meses, diversas circunstancias han contribuido a darle mayor urgencia al tema de la conducción de la política exterior de México. El ambiente internacional se hace cada día más amenazante: el peligro de una recesión económica mundial está presente; tiene lugar la primera gran confrontación militar en Europa desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, y los problemas globales, entre los que destaca el cambio climático, obligan crecientemente a tomar medidas urgentes para evitar una catástrofe mayor. Como resultado, más que en otros momentos, el factor externo se convierte en elemento central para definir el rumbo de la vida nacional. 

La relación de México con el exterior requiere de estructuras institucionales complejas. La intensa vinculación que tenemos con Estados Unidos, desde el punto de vista económico, social, de seguridad y de recursos compartidos, nos coloca en una situación especial, no comparable con la de ningún otro país. 

Al mismo tiempo, somos un país latinoamericano. La fuerte vinculación económica y social con Estados Unidos nos da un sello particular, pero no modifica las señas, esencialmente latinoamericanas, que identifican a México y a los mexicanos. La doble pertenencia al norte y al sur obliga a tener estrategias e instituciones sólidas, que manejen adecuadamente los problemas y las contradicciones que pueden resultar de esa dualidad.

Desafortunadamente, México atraviesa un proceso de debilitamiento de sus instituciones económicas y políticas que afecta negativamente la conducción de la política exterior. El manejo personal de los asuntos internacionales por parte del Presidente de la República ⸺quien utiliza el monopolio de la comunicación que ejerce diariamente en las conocidas conferencias de prensa mañaneras para anunciar desde ahí decisiones inesperadas en materia de política exterior⸺ no da certidumbre sobre los objetivos que se persiguen, y transmite una imagen borrosa de México como actor predecible en el escenario internacional. Las opiniones zigzagueantes expresadas por Andrés Manuel López Obrador para justificar su ausencia en la IX Cumbre de las Américas, sin coordinación con su Secretario de Relaciones Exteriores u otros miembros de su gabinete, fueron buen ejemplo de esos mensajes confusos.

Con tales antecedentes, México en el Mundo ⸺un grupo de reflexión y análisis de las relaciones internacionales del país, creado a comienzos de 2021⸺ consideró oportuno elaborar un breve documento colectivo en cuyas páginas se discuten los retos que enfrenta la política exterior de México bajo un proceso de debilitamiento de sus estructuras institucionales.

El documento está dividido en tres secciones principales: la primera reflexiona sobre las experiencias históricas en el manejo de la política económica internacional, el grado en el que han sobrevivido sus aspectos más positivos y los peligros que se ciernen sobre ella de no enderezarse las medidas que han creado incertidumbre y despertado voces críticas entre inversionistas y líderes políticos en el extranjero. Se incorpora en esta sección un análisis de los acuerdos internacionales en materia de medio ambiente y energía de los que México forma parte, mismos que no se pueden ignorar, ya que proporcionan la pauta para las normas y las instituciones que deben regir la política energética del país. 

La sección termina con una nota sobre las instituciones en México que se ocupan del cambio climático y los riesgos particulares que tiene nuestro país en ese campo. Tomar en cuenta los informes del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático llama a revisar el grado en que las mencionadas instituciones están cumpliendo con las medidas necesarias para reducir el calentamiento global a menos de 2 grados Celsius. Es muy poco probable que se logre cumplir esa meta.

La segunda parte aborda el tema de los cambios ocurridos en la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) y sus consecuencias. Cabe recordar que el número de atribuciones de la Cancillería aumentó, significativamente, durante el actual gobierno. Sin embargo, ha estado acompañado de una disminución de sus recursos humanos y financieros, lo que ha conducido a un franco debilitamiento de la institución. Uno de los autores elabora diversas propuestas que darían fortaleza y capacidad de acción a una Cancillería que, por lo pronto, se encuentra desbordada, sin la organización interna requerida para ejercer sus funciones y carente de recursos profesionales debido al papel secundario en que se ha colocado al servicio exterior de carrera. 

La creación de un gabinete de política exterior es presentada como una alternativa para coordinar y fijar estrategias de relaciones exteriores que ahora están ausentes. De crearse, lo que no ha ocurrido en el siglo XXI, cumpliría la función de identificar los intereses nacionales, cuya persecución exige tomar en cuenta las fuerzas y a los actores internacionales con los que México interactúa. Se propone como un grupo encabezado por el presidente y el secretario de Relaciones Exteriores, al que pertenecerían todos aquellos miembros del gabinete cuyas labores tocan la relación con el exterior.

En una nota muy sugerente, esta sección termina con el señalamiento de una omisión para la conducción de las relaciones exteriores del país: el establecimiento de una agencia de inteligencia, cuya función sea dar seguimiento a las situaciones internacionales, de muy diversa índole, que pueden convertirse en una amenaza para nuestro país. La cooperación internacional para cumplir esta tarea es un tema delicado e imprescindible; se requiere de confianza, que fácilmente se pierde. En los últimos tiempos lejos de avanzar se retrocede en ese terreno, al menos por lo que toca a la cooperación con Estados Unidos. 

La tercera parte del documento reflexiona sobre la necesidad de coordinación y de coherencia en la conducción de las relaciones más importantes para el país: por una parte, la relación con Estados Unidos, y, por la otra, la relación con América Latina, con particular atención en Centroamérica. 

A partir de las experiencias en la embajada de México en Washington, se hace una revisión de los numerosos actores oficiales que participan en la relación, tanto en México como en Estados Unidos; la necesidad de conocerlos y coordinarlos para dar coherencia a los objetivos que se persiguen en aspectos particulares y en el conjunto de la relación. El papel rector de la SRE y de la embajada en Washington es señalado como elemento sine qua non para lograr esa coherencia. 

Más allá de la coordinación que se ejerce desde la embajada o desde la Cancillería, lo cierto es que los motivos de la situación un tanto caótica que hoy caracteriza la relación México-Estados Unidos se debe, en gran medida, al estilo personal del Presidente. Exaltar, primero, la amistad con Donald Trump y, por otra parte, adoptar, frecuentemente, formas poco amigables con Joseph R. Biden ha producido la impresión de que México es un socio poco confiable, independientemente del mantenimiento de narrativas cordiales y de encuentros con gestos afectuosos. 

Por lo que toca a la relación con América Latina, esta presenta dos grandes facetas: por una parte, no se pueden perder de vista los numerosos cambios políticos que están ocurriendo en la región con la denominada marea progresista, acompañada de su notable heterogeneidad, así como la desaparición de las antiguas estructuras de coordinación multilateral latinoamericana, como lo fueron la Unión de Naciones Suramericanas o el Grupo de Río. 

 Ante un panorama muy fluido, pleno de esperanzas y temores respecto al posible fracaso, la presencia de México es vista con aprehensión. Algunos datos comparativos con Argentina y Brasil ponen en evidencia las oportunidades y los puntos débiles que se presentan para México en la región. Particularmente inquietante es la pérdida de profesionalismo de los cuadros enviados a cumplir labores diplomáticas. Únicamente siete de las veintidós embajadas de México en la región están a cargo de diplomáticos de carrera. Han sido sustituidos por artistas, comediantes, escritores, periodistas o diputados. 

Existe entonces el peligro de crear mitos, como un liderazgo mexicano con pocas bases de sustentación reales. La región de América Latina es el mejor ejemplo de lo necesario que es contar instituciones sólidas, si se desea tener una presencia activa en los procesos de cambio que están teniendo lugar. 

Dentro del debilitamiento de las estructuras de coordinación latinoamericanas, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños aparece como uno de los casos excepcionales. México logró salvarla de su desaparición otorgándole funciones no politizadas, esencialmente técnicas que, durante la pandemia, pusieron en evidencia su utilidad. Hacia el futuro, bajo la conducción ahora de Argentina, lograr la reincorporación de Brasil sería necesario para devolverle su potencial. 

Finalmente, esta sección aborda el problema de las consecuencias más visibles de la naturaleza humanitaria, de seguridad y de desencuentros y malentendidos con los países vecinos tanto del norte como del sur: la relación con Centroamérica, con el problema de la migración al centro. Es un problema derivado, en gran medida, de los acuerdos establecidos con Trump desde los inicios del gobierno de López Obrador. Superarlo requiere reconceptualizar el tema de la migración en Estados Unidos y en México; dar un nuevo enfoque a la relación con los países del Triángulo Norte de Centroamérica, y poner el acento en las características particulares de cada uno y en la diversidad de interlocutores de la sociedad civil que, sin suplantar a sus gobiernos, pueden ser valiosos aliados.

Esta vez, hemos introducido en el documento un tema que pocas veces se aborda al referirse a las instituciones y la política exterior: el papel del Congreso. La nota al respecto nos permite advertir la distancia existente entre los poderes formales otorgados al poder legislativo y la influencia, tan limitada, que ejerce de hecho en materia de política exterior. 

Las reflexiones que aquí presentamos no pretenden cubrir todos los campos de las relaciones exteriores de México. No se mencionan regiones de enorme importancia para el país, como Asia y Europa, así como problemas que definirán el futuro de la geopolítica mundial, como la disputa entre China y Estados Unidos y el avance de la guerra en Ucrania. La enorme incertidumbre sobre cuándo y cómo terminará esta última no permite saber, entre otras cosas, si se podrá evitar una catástrofe nuclear. 

A 4 años de haber llegado al poder el gobierno de López Obrador no es imposible que en su tercer y último tercio tenga lugar un giro para mejorar la conducción institucional de la política exterior. De no ser así, las preocupaciones que aquí se expresan mantienen su interés. Son útiles para las reflexiones de diversos grupos de la sociedad civil, centros de pensamiento y, asimismo, líderes políticos que estarán en el poder a partir de 2024. EP

Documento completo: Política exterior y debilitamiento institucional

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