Capacidades institucionales en América Latina y el Caribe: una perspectiva comparada

El grupo México en el Mundo presenta una serie de textos que abordan la actual política exterior y el debilitamiento institucional.

Texto de 25/07/22

El grupo México en el Mundo presenta una serie de textos que abordan la actual política exterior y el debilitamiento institucional.

En lo que va del siglo XXI, América Latina y el Caribe como región ha venido perdiendo peso y presencia internacional en comparación con otras regiones del Sur Global. Mientras que Asia-Pacífico, África y el Medio Oriente están en una fase ascendente, Latinoamérica se encuentra declinante en todos los indicadores estructurales de poder mundial, con una participación relativa menor en población, PIB, comercio y capacidades nacionales estratégicas.

La muestra más reveladora de la pérdida de gravitación latinoamericana es que en la edición de 2021 del Índice Elcano de Presencia Global, ninguno de los dos grandes de la región, Brasil y México, están dentro de los 20 países con mayor proyección internacional. Ambos perdieron posiciones entre 2013 y 2021, quedando en el lugar 23 y 25 respectivamente. Si se analizan los datos por región, América Latina ocupa el penúltimo lugar en presencia global, por debajo del Magreb y el Medio Oriente, y ligeramente arriba de África Subsahariana. El índice obtenido por los países asiáticos es siete veces superior al de nuestra región. Un contraste mayúsculo.

Dado que el foco de interés de este documento es el análisis de las fortalezas y debilidades del andamiaje institucional de la política exterior de México, el punto a destacar es el dramático descenso en distintos atributos que miden la capacidad diplomática1 de la región en su conjunto: hasta la década de 1970, América Latina y el Caribe era la segunda región con más embajadas en el mundo; a partir de la década de 1980 desciende a la cuarta posición, y hoy ocupa el último lugar. El ámbito multilateral es el único espacio en el que la región ha mantenido una participación estable en cuanto al número de organizaciones internacionales de las que forma parte, aunque hoy África la supera.

Así pues, México enfrenta el reto y la oportunidad de fortalecer sus capacidades institucionales y diplomáticas en un contexto regional de debilidad, fragmentación, dispersión y diversidad de intereses, sin liderazgos capaces de articular posiciones comunes y en un momento en el que la mayoría de los mecanismos de integración y concertación interamericanos y latinoamericanos se encuentran estancados, paralizados o cuestionados. Todo apunta en el sentido de que estamos ante un fenómeno de debilitamiento y desinstitucionalización de las políticas exteriores latinoamericanas, incluso de países como Argentina, Brasil y México con un alto nivel de profesionalización de sus cuerpos diplomáticos, aunque con diferencias importantes en términos de las atribuciones institucionales de sus respectivas cancillerías.

Esto no significa, sin embargo, que en las últimas 2 décadas no haya habido avances importantes en la construcción de capacidades de política exterior en ámbitos específicos. El caso más relevante es el de la cooperación internacional para el desarrollo (CID), por el auge que ha tenido la cooperación triangular y Sur-Sur en todo el mundo bajo el impulso de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Brasil y Chile fueron pioneros en establecer sus propias agencias de CID en 1987 y 1990, pero les han seguido países como Perú (2002), Ecuador (2007), Uruguay (2010), México (2011), Colombia (2011) y, más recientemente, Argentina (2022).

Este es un instrumento de poder blando cada vez más estratégico no solo por el proceso de consolidación institucional de los sistemas de CID en América Latina que amplía la red de interlocución, sino por sus impactos positivos en términos de reputación e imagen. No obstante, las actuales condiciones de recesión económica, restricción presupuestal y escasez de personal técnicamente capacitado, ponen en riesgo estos avances. En el caso de México, es motivo de preocupación la reciente desaparición del Fondo Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo, la suspensión del Registro Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo y la exportación de programas sociales de transferencias directas en Centroamérica sin suficiente sustento técnico ni reglas de operación que aseguren su estabilidad y eficacia. A 10 años de la creación de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo, se han introducido reformas que le otorgan mayor estructura y autonomía de gestión junto con atribuciones de operación de proyectos en el terreno, aunque no hay datos suficientes para valorar si cuenta con los recursos humanos, técnicos y presupuestales para consolidarse institucionalmente.

Estados Unidos tampoco ha sido ajeno a este proceso de decaimiento institucional y fatiga diplomática, sobre todo desde 2016, como resultado del malestar social con la globalización y el internacionalismo liberal. El gobierno de Donald Trump dejó un denso legado de políticas nacionalistas y reestructuraciones administrativas que condujeron al debilitamiento del papel del Departamento de Estado junto con recortes presupuestales en materia de asistencia al desarrollo, reducción de cuotas internacionales, retiro de instituciones multilaterales y desplazamiento de la burocracia profesional en posiciones clave. Hasta ahora, el gobierno de Joseph R. Biden no ha tenido suficiente base política ni apoyo legislativo para revertir la situación y se ha visto subsumido en su amplia agenda de política interna en medio de la crisis sanitaria. China desplazó en 2019 a Estados Unidos como el país con mayor número de representaciones en el exterior (con 169 embajadas y 96 consulados chinos frente a 168 y 88 estadounidenses), según el Lowy Global Diplomacy Index.2

Argentina, Brasil y México son los países de la región que cuentan con un mayor nivel de profesionalización de su cuerpo diplomático y con un sólido acervo doctrinario reconocido a nivel multilateral. Brasil ocupa el lugar 9 en la clasificación del Índice Lowy de Diplomacia Global, con 138 embajadas y 70 consulados; Argentina, la posición 13 (86 embajadas y 62 consulados) y México la 14, con 80 embajadas y 67 consulados. Sin embargo, hay diferencias entre ellos en términos de alcance y tipo de cobertura de su infraestructura diplomática. Mientras que ningún país se compara con México en términos de su infraestructura consular en Estados Unidos, la red diplomática de Brasil y Argentina tienen mayor cobertura en todas las regiones del mundo, incluida América Latina y el Caribe. Brasil tiene embajadas en los 33 países de la región, en tanto que México tiene una cobertura de 67%, con 22 embajadas, con vacíos sobre todo en el Caribe a pesar de la proximidad geográfica. La brecha de cobertura diplomática entre Brasil y México es particularmente notable en el caso de África, donde el país sudamericano tiene 33 embajadas, mientras que nuestro país solo cuenta con 8 en una región conformada por 54 países.

Otra diferencia es el peso político, administrativo, presupuestal y de dirección que tienen las cancillerías de los tres grandes países latinoamericanos dentro de sus respectivas estructuras gubernamentales. Según el estudio “The Policy-Making Capacity of Foreign Ministries in Presidential Regimes”, publicado en 2019 por Octavio Amorin Neto y Andrés Malamud, que compara las capacidades diplomáticas de los tres países de 1945 a 2015, Itamaraty es el ministerio que cuenta con mayores atribuciones, presupuesto, personal y centralidad decisoria y, la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) de México es la más débil por compartir competencias ⸺sobre todo económicas y de seguridad⸺ con otras secretarias de Estado fuertes. Si bien el ministerio brasileño es reconocido históricamente como uno de los más fuertes del mundo, durante el gobierno de Jair Bolsonaro se ha visto relegado por la fuerte ideologización de la política exterior en un giro antiglobalización, nacionalista, anticomunista y conservador, sin precedentes, similar al de Trump en Estados Unidos. Bajo la consigna bolsonarista de que “Itamaraty existe para Brasil, no existe para el orden global”, los cuadros diplomáticos experimentados han sido reemplazados por diplomáticos más jóvenes o externos al servicio de carrera en cargos clave y se han tomado decisiones como darle la espalda al Mercado Común del Sur y abandonar la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños.

En el caso de México, el gobierno de Andrés Manuel López Obrador ha tenido consecuencias contrapuestas en el andamiaje institucional de la política exterior. Por un lado, ha otorgado mayores atribuciones y competencias a la SRE de promoción económica, turismo, salud y gestión migratoria, a la vez que ha reducido sus recursos presupuestales en detrimento de las condiciones laborales de los miembros del servicio exterior y de las necesidades de capacitación de cuadros técnicos especializados en las nuevas áreas. El número de diplomáticos de carrera ha descendido y, en ciertas áreas, han sido desplazados por nombramientos con perfiles no profesionalizados en tareas consulares y diplomáticas.

Esta tendencia ha sido particularmente pronunciada en el ámbito de las relaciones con América Latina donde, a junio de 2022, únicamente siete de las veintidós embajadas de México en la región están a cargo de diplomáticos de carrera. En la segunda mitad del sexenio, se observa una profundización de la tendencia hacia la designación de nombramientos políticos en las representaciones diplomáticas mexicanas en América Latina y el Caribe con perfiles tan diversos (escritores, artistas, activistas, periodistas, diputados, militantes, entre otros) que no se envía una señal clara en términos de una estrategia de política exterior hacia la región. En algunos casos, estos nombramientos han sido polémicos y motivo de desencuentros bilaterales, mientras que en otros, se trata de perfiles con experiencia internacional y reconocida capacidad de interlocución política.El punto a resaltar, es que se observa una marcada desprofesionalización y una mayor politización en la conducción de las relaciones con América Latina que no abona al despliegue de un liderazgo constructivo por parte de México. Si a todo esto sumamos la ausencia de una visión estratégica del posicionamiento y el papel de México en la región, nos encontramos con un debilitamiento gradual de la capacidad y de los instrumentos del Estado para responder a un escenario de creciente inestabilidad, desunión e incertidumbre regional. EP

Documento completo: Política exterior y debilitamiento institucional

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  1. Schenoni, L. Luis y Andrés Malamud. 2021. Sobre la creciente irrelevancia de América Latina, núm. 291, enero-febrero, 2021 []
  2. Los datos más recientes son de 2019 y pueden consultarse en https://globaldiplomacyindex.lowyinstitute.org/country_rank.html []
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