Arrancó febrero y también el periodo legislativo. Los reflectores iluminan el escenario, expectantes. La razón: la probable presentación de un conjunto de iniciativas de reforma al sistema de justicia penal, cuya autoría se ha adjudicado principalmente al fiscal general de la República.

Una fuerte amenaza de regresión acompaña a las iniciativas. Al amparo de un discurso que reconoce por un lado la ineficacia del Estado en su rol persecutor y, por el otro, el complejo entramado de fenómenos criminales que aquejan al país, se intenta ‘vestir’ una propuesta de reforma como la única solución para dar fin a la (casi) absoluta impunidad —incluso cuando ésta implica el sacrificio de derechos fundamentales, la pérdida de contrapesos y la reducción de estándares de actuación por parte de los ministerios públicos—. 

Si a un servidor u organismo público se le dificulta cumplir con la función que se le confirió, fácil: eliminemos esa función. ¿Cuándo se ha visto eso? ¿Cómo se justifica desconocer la existencia de un problema estructural sólo porque al servidor público le implica un mayor estándar de actuación? Este es el tipo de solución que las iniciativas legislativas ofrecen, con ejemplos claros como la eliminación del feminicidio como tipo penal, bajo la consideración de que es difícil de acreditar para el Ministerio Público.

Historia de una navegación incierta

El 15 de enero pasado, el público y los actores estaban puestos. Serían presentadas las iniciativas de reforma para atajar la denominada “puerta giratoria”, aquella que, se alega, obstaculiza la actuación de las autoridades y deja en libertad a posibles “delincuentes”. Sin embargo, contradiciendo al anuncio y a los propios carteles del evento, se pospuso todo para el inicio del periodo legislativo.

Se desconoce a detalle la razón del frenazo. No obstante, las hipótesis señalan al desaseo en el cabildeo previo y al consiguiente desencuentro entre las fuerzas del Estado, cuando menos entre Alejandro Gertz Manero, fiscal general, y los titulares de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana y del Poder Judicial de la Federación, Alfonso Durazo y Arturo Zaldívar, respectivamente. En todo caso, esta trama ya la hemos visto: iniciativas legislativas que circulan un día antes de su presentación y, al despertar preocupación y fuertes reclamos de la oposición o la sociedad civil, las propias autoridades dicen desconocer sus contenidos y niegan su autoría.

Especialistas e interesados han publicado diversos análisis en torno a los textos de las iniciativas, tanto en la propuesta de modificación del texto constitucional como lo que toca al Código Penal Único o la modificación del Código Nacional de Procedimientos Penales y de la Ley de Amparo, entre otras. Todas ellas bajo la perspectiva de los intereses implícitos o explícitos de la Fiscalía General de la República y de los principios y reglas del sistema penal acusatorio. Pero poco se ha profundizado en la propuesta de Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República, contenida también en el paquete. La actual Ley Orgánica (LOFGR) entró en vigor en diciembre de 2018. Su contenido fue resultado de un proceso abierto de debate plural y co-creación que, a partir de 2017, reunió a expertos, académicos, organizaciones de la sociedad civil y grupos de víctimas, muchos organizados en el colectivo #FiscalíaQueSirva. También contó con la participación de representantes de la administración que hoy gobierna, quienes establecieron mesas de trabajo y participaron activamente en la comprensión y definición de una nueva ley.

El horizonte era claro: transformar el modelo nacional de procuración de justicia y contar con una ley que sirviera como brújula, es decir, capaz de indicar si la reorganización institucional y la transformación de las reglas se alinea o no con el horizonte definido.

El orden de los factores era (es) clave. Primero, la definición del modelo de procuración de justicia; después, la Ley Orgánica de la Fiscalía. Como elemento final se sumaba la selección del primer fiscal general, que con visión gerencial y liderazgo impulsaría una profunda y ambiciosa transformación institucional. El proceso comprendería la extinción de la entonces PGR, de todos sus vicios y resquicios y la construcción de una institución autónoma, competente y eficaz. Por tanto, el rol del titular sería establecer la estrategia de navegación, seleccionar a la tripulación más cualificada, controlar y enfrentar los riesgos y, finalmente, lograr el arribo al punto destino.

La ley orgánica establecía en sus artículos transitorios algunas fechas clave e hitos por cumplir, a partir del nombramiento del fiscal general el 18 de enero de 2019. Entre los puntos por alcanzar se encontraba la integración de un Consejo Ciudadano, y la definición del Plan de Persecución Penal (PPP) y de un Plan Estratégico de Transición que establecieran el qué, cómo y cuándo del proceso de cambio.

¿El plan de navegación era creíble? ¿En qué coordenada estamos? Un primer corte de caja y de prospectiva del proceso de transformación de la Fiscalía General de la República fue documentado y publicado por México Evalúa en octubre pasado,^[1] como parte del reporte Observatorio de la Transición. El balance, hace unos meses, parecía de pronóstico reservado. Esto es lo que más nos preocupó:

1. Los procedimientos de designación pública, tanto del fiscal general como de los fiscales especializados, se llevaron a cabo sin asegurar la garantía de los contrapesos entre poderes públicos ni la selección objetiva, abierta, participativa e incluyente de los aspirantes.
2. El plan de persecución penal provisional no alcanzó para dar certidumbre. Se observó más una estrategia de descongestión, que a una herramienta de persecución estratégica.
3. La normatividad interna de la FGR dejaba amplios espacios de discrecionalidad y no atajaba riesgos de corrupción.
4. En el Presupuesto 2020 no se contemplaron recursos para el proceso de transformación y bien sabemos que, sin recursos, sería difícil continuar con la operación y simultáneamente arrancar con el cambio.
5. El proceso se dio a puerta cerrada. No se observó voluntad para establecer condiciones de diálogo y colaboración con actores externos.

En resumen, en octubre de 2019 no encontramos evidencia de que las condiciones de arranque fueran favorables. Es más: nada nos hizo concluir que la transición hubiera comenzado. Hoy, a un año del despegue, la construcción de una institución autónoma y eficaz parece todavía más desdibujada. Dar la cara y rendir cuentas sobre su gestión no es una práctica estándar de la Fiscalía; por el contrario, la constante ha sido limitarse a la publicación de documentos que den cumplimiento a la formalidad y que no favorecen el diálogo, como el reciente Plan Estratégico de Transición, que debía establecer la ruta de navegación pero que, aún cuando toca de manera general con las temáticas mínimas, carece de todo mecanismo real de planificación, seguimiento y evaluación.

Nueva ley: ¿una mejor brújula?

En efecto, mientras vigilábamos que se dieran las condiciones de transformación de la procuración de justicia y la construcción de una Fiscalía alejada de la (vieja) PGR, se asomó una iniciativa que pretende derogar la Ley Orgánica vigente y publicar, en su lugar, una nueva ley. En el cuadro siguiente identificamos cinco elementos de contraste entre la ley actual y la iniciativa que podría presentarse en el Congreso^[1]:  

Las tensiones internas

Con los hechos, es claro que el fiscal Gertz Manero no cuenta con la voluntad para encausar la transformación de la FGR. Por el contrario, el romanticismo con el pasado y con las prácticas y reglas del sistema inquisitivo, le han llevado a apostar esfuerzos y negociaciones para recuperar las viejas usanzas. Hasta ahora, su estrategia se ha caracterizado por operar desde su cuartel, a puerta cerrada, más preocupado por legislar para revertir que por actuar para avanzar. Mientras tanto, busca llevar al ámbito legislativo un paquete de reformas que en vez de ser símil de progreso, se ven regresivas contra el sistema de justicia penal acusatorio y contra las garantías y respeto a los derechos fundamentales.

Un elemento despierta especial atención: pareciera que al interior de la institución existen fuerzas opuestas. Mientras, por un lado, se dejan ver iniciativas legislativas y discursos de carácter punitivo con francos elementos regresivos, por el otro, se identifican esfuerzos que podrían apostarle a la transformación, como el Plan de Persecución Penal recién entregado al Senado.

Sin conceder que éste último, sea un esfuerzo acabado y alineado a las mejores prácticas, sí deja entrever la voluntad de transformar el corazón de la Fiscalía y su principal debilidad, la investigación criminal. La perspectiva del plan podría simbolizar un destello de esperanza en el proceso de transición, ya que propone la clasificación de los fenómenos criminales y su atención diferenciada, pero es un hecho que las premisas de las que parte el Plan resultan antitéticas a las que respaldan la iniciativa de Ley Orgánica.

¿Cómo pueden explicarse estas posiciones aparentemente opuestas en una misma institución? ¿Cuál prevalecerá? Esperemos que al interior de la Fiscalía y entre los Poderes de la Unión, haga eco la voz del cambio. Para ello, será indispensable vigilar y participar del proceso, así como defender y propiciar el debate público. México Evalúa continuará haciéndolo desde el #ObservatorioFGR, con un nuevo corte de caja a presentarse en el mes de marzo. EP^[

^[1] De PGR a FGR: Observatorio de la Transición 2019. México Evalúa. Disponible aquí.

^[2] Las diferencias aquí presentadas no son las únicas que se identifican desde el análisis normativo, pero sí son las que reflejan un mayor cambio respecto de la Ley actual. Para consultar un mayor detalle es posible revisarlo en el sitio web de México Evalúa.

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