Impacto de la pandemia por COVID-19: las políticas públicas y la pobreza

La pobreza aumentó la gravedad de la enfermedad por COVID-19. En este texto, José Nabor Cruz Marcelo presenta las principales cifras de pobreza reportadas por el CONEVAL y el análisis de los programas de política pública encaminados a amortiguar sus efectos.

Texto de 06/02/23

La pobreza aumentó la gravedad de la enfermedad por COVID-19. En este texto, José Nabor Cruz Marcelo presenta las principales cifras de pobreza reportadas por el CONEVAL y el análisis de los programas de política pública encaminados a amortiguar sus efectos.

Tiempo de lectura: 10 minutos

Introducción

La pandemia por COVID-19 planteó un escenario complejo para todos los países del mundo, no solo en materia de salud, sino también en la ejecución de política económica y social, que buscó aminorar la afectación en el bienestar de la población. En México, se registró un incremento de la pobreza multidimensional y laboral en términos coyunturales a lo largo de 2020; sin embargo, la respuesta del gobierno federal y las entidades federativas por medio de acciones y programas de política social permitió amortiguarla en cierta medida.

El presente artículo tiene como objetivo mostrar la evidencia empírica que desde el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) se ha generado sobre las principales cifras de pobreza y pobreza laboral en el contexto de la pandemia, así como el análisis de los programas y acciones encaminadas a la atención de dicha problemática.

La pobreza en México en contexto de la emergencia sanitaria por la COVID-19

De acuerdo con el CONEVAL, en 2020, México reportó que 43.9% de su población estaba en situación de pobreza multidimensional, es decir, 55.7 millones de personas. Por otro lado, 8.5% de la población se encontraba en situación de pobreza extrema, es decir, alrededor de 10.8 millones de personas. Esto implicó un aumento tanto en pobreza como en pobreza extrema de 2.0 y 1.5 puntos porcentuales respectivamente, entre 2018 y 2020.

La evidencia sugiere una expansión tenue en el avance de la pobreza en 2020. No obstante, se debe tener en cuenta que esta medición solo refleja de forma parcial el impacto de la pandemia, pues la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH) que levanta el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), principal insumo de la medición, se levantó entre el 21 de agosto y el 28 de noviembre 2020 (INEGI, s.f.).

Por otro lado, CONEVAL también analizó, con información hasta el 31 de octubre de 2020, la evolución de la pandemia en los 709 municipios con un porcentaje mayor al 80% de su población total en situación de pobreza e identificó que en 510 se tenía registrado al menos un caso activo, acumulando en total poco más de 7,300 personas, de estos casos, 31.6% requirió hospitalización, cifra por encima del promedio nacional 22.7%, esto nos permite inferir que la pobreza aumentaba la gravedad de la enfermedad, no solo por la enfermedad en sí, sino por la falta de acceso a otros derechos sociales.

“la pobreza aumentaba la gravedad de la enfermedad, no solo por la enfermedad en sí, sino por la falta de acceso a otros derechos sociales.”

Como complemento, CONEVAL cuenta con un conjunto de indicadores de corto plazo que permiten un análisis continuo desde el inicio de la pandemia hasta la actualidad. Tal es el caso de la estimación de pobreza laboral, la cual se publica de manera trimestral, así como el valor de las canastas alimentarias y no alimentarias, con un reporte mensual.

La pobreza laboral mide el “porcentaje de la población que aun si hiciera uso de todo el ingreso laboral disponible en el hogar no podría adquirir los productos de la canasta alimentaria”.La estimación de pobreza laboral se realiza con datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) y ésta no sustituye la estimación de pobreza multidimensional.

En la gráfica 1 se muestra la evolución del porcentaje de la población en situación de pobreza laboral. Entre el primer trimestre de 2018 y el de 2020 la disminución en el porcentaje de este indicador fue de 4.0 puntos porcentuales, al pasar de 40.7% a 36.6%. La tendencia prepandemia mostraba un descenso de la pobreza laboral, que podría atribuirse al incremento del ingreso laboral por el aumento de los salarios mínimos, así como a una baja inflación trimestral de sólo 3.4% para el primer trimestre de 2020.

Fuente: Elaboración propia con información del CONEVAL (2022). *LPEI: Línea de Pobreza Extrema por Ingresos

Ahora bien, entre el primer y tercer trimestre de 2020, la pobreza laboral se incrementó 9.4 puntos porcentuales para situarse en 46.0%, es decir, los efectos de la pandemia significaron romper con un descenso cíclico acumulado de al menos 21 trimestres desde 2015.

“los efectos de la pandemia significaron romper con un descenso cíclico acumulado [en la pobreza laboral] de al menos 21 trimestres desde 2015.”

El último dato publicado para el tercer trimestre 2022 exhibe que aún no se han alcanzado los niveles prepandémicos, ya que, para dicho trimestre, el indicador indica que 40.1% del total de la población está en condición de pobreza laboral, 3.5 puntos porcentuales por arriba de lo registrado al primer trimestre de 2020. Sin embargo, es importante destacar que para el tercer trimestre de 2020, el indicador se ubicó en un poco más del 46% de la población en pobreza laboral y, a partir de ahí, se da una tendencia de recuperación cíclica, la cual ciertamente se ve frenada hacia mediados de 2022, derivado del proceso inflacionario, sobre todo el registrado en los valores monetarios de la canasta alimentaria que monitorea el CONEVAL mensualmente.

Análisis de la política social, como respuesta federal y estatal a la emergencia sanitaria

Por parte del gobierno federal se establecieron como prioritarios 38 programas, con un presupuesto aprobado de 180,733 millones de pesos, que representaban 0.7% del PIB; de los cuales, 19 correspondían a intervenciones enfocadas en el desarrollo social (CONEVAL, 2020a). Si bien CONEVAL (2020) destacó que ninguna de estas intervenciones se dirigía explícitamente a la población en situación de pobreza, estos programas tenían dentro de sus lineamientos enfocarse a población que habitaba zonas de alta marginación y en zonas rurales.

Además, en ocho programas prioritarios que en 2020 se estaban ejecutando (Programa de Apoyo financiero a microempresas familiares, Programa de Microcréditos para el Bienestar, Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez, Beca Universal para Educación Media Superior, Jóvenes Escribiendo el Futuro, Jóvenes Construyendo el Futuro, Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente y Sembrando Vida), la población atendida era poco más 10.6 millones de personas, lo cual representa 8.4% sobre la población total.

Paralelamente, se identificó que las entidades federativas implementaron 667 programas y acciones sociales. El número de intervenciones varía por gobierno estatal: Tamaulipas se colocó como la entidad con el mayor numero 72, seguida de Morelos y Campeche con 50 y 43 respectivamente. Asimismo, en algunas entidades se registraron entre cinco y nueve acciones, tales como Tlaxcala (5), Durango (8), Veracruz (8) y Sonora (9). Respecto al tipo de apoyos otorgados, la mayor parte fue en especie 44.1%, seguido de apoyos monetarios 17.7%, incentivos fiscales 12.9%, créditos 11.1%, entre otros.

“Respecto al tipo de apoyos otorgados, la mayor parte fue en especie 44.1%, seguido de apoyos monetarios 17.7%, incentivos fiscales 12.9%, créditos 11.1%, entre otros.”

Por otro lado, el enfoque de las intervenciones se puede analizar desde dos puntos: población objetivo y el derecho social atendido. En el primer caso, las entidades definieron a su población objetivo (466 intervenciones de 667, 69.9%), donde destaca que nueve grupos acumularon el 88.3% de las intervenciones: población en general, 201 intervenciones; PyMEs, 104; población en situación de pobreza, 78; medianas y grandes empresas, 63; campo y ganadería, 48; mujeres, 32; estudiantes, 26; desempleados, 20; y personal del sector salud, 17.

En el segundo caso, relativo al derecho social atendido, se identificó que para mitigar el impacto de la pandemia era indispensable implementar intervenciones que apoyaran a las personas susceptibles a perder su empleo, además de proteger a grupos sociales con carencia por acceso a la alimentación, a la educación y a la salud, ya que estos fueron los derechos con mayor impacto y de forma inmediata que afrontaron las familias. En este sentido, la Gráfica 2 muestra cómo los programas y acciones sociales se enfocaron en atender los derechos bajo la siguiente distribución.

Fuente: Elaboración del CONEVAL a partir de base de datos de acciones estatales COVID-19, 2020.

Recomendaciones de CONEVAL para mitigar el impacto de la pandemia

En general, CONEVAL (2020) elaboró una serie de recomendaciones para mitigar el impacto de la pandemia y para garantizar el ejercicio de los derechos sociales. Posteriormente, analizó si los programas y acciones estatales incorporaron algunas de estas recomendaciones dentro de las mismas (CONEVAL, 2021c), las cuales ahondaron en los siguientes temas:

Empleo formal

Las principales afectaciones que se identificaron fue la pérdida de empleo, reducción de los ingresos de los empleados y la quiebra de empresas. Por lo cual se recomendó otorgar créditos a las pequeñas y medianas empresas; ofrecer incentivos fiscales a las empresas y subsidio parcial o total de las cuotas obrero-patronales durante la emergencia sanitaria.

Empleo Informal

En México, el 56.2% de la población ocupada realiza actividades en el sector informal de la economía (CONEVAL, 2020). Es por ello que se recomendó implementar o mejorar la operación de programas que otorgan transferencias monetarias directas; otorgar microcréditos; transferencias de apoyos no crediticios e impulsar las fuentes de empleo temporal. Se identificó que las entidades federativas implementaron 64 intervenciones para transferencia de ingresos temporales y 19 para impulsar las fuentes de empleo temporal.

Derechos sociales

Salud

CONEVAL emitió posibles acciones para reducir el impacto en el sector salud: liberar recursos para el fortalecimiento estatal y municipal de sistemas de salud; reorganizar y reforzar la capacidad resolutiva en los diferentes niveles de atención, reforzar el equipo básico en el primer nivel de atención; reorganizar y reforzar la capacidad resolutiva de instalaciones de todos los niveles de atención; difundir y reforzar las acciones que permitan mitigar los efectos de la emergencia sanitaria en la salud mental de la población, la violencia familiar y violencia de género y contratación de profesionales de salud para trabajar durante la emergencia sanitaria. De esta forma, se identificaron 177 intervenciones.

Alimentación

Se identificó que las posibles afectaciones se presentaron por la suspensión de programas de alimentación escolares y por la suspensión en las cadenas de producción y distribución de alimentos. Por lo cual las recomendaciones fueron: otorgar despensas a familias beneficiarias; cupones para la adquisición de alimentos y supervisar el comportamiento del mercado para evitar alzas injustificadas en los precios.

En términos de la dotación de despensas o cupones para su adquisición se identificaron 82 intervenciones (72 en especie, 6 monetarios y 4 mixtos). En la entrega de apoyos para la producción agropecuaria se identificaron 41 intervenciones. Finalmente, el número de intervenciones para comedores comunitarios se mantuvo en 14.

Educación

La suspensión de las actividades escolares implicó que 36.5 millones1 de estudiantes sobrellevaran el ciclo escolar desde casa, todo a través del uso de tecnologías para continuar su aprendizaje. Los estados implementaron 8 intervenciones sobre mecanismos de regularización en la emergencia sanitaria para homologar los conocimientos. Estas giraron en torno a la entrega de material educativo y difusión de contenido a través de la radio y televisión del estado; así como el diseño de material y actividades para docentes, estudiantes y padres de familia.

Sobre el actual enfoque de los programas sociales

Hacia 2022 y con la finalidad de proporcionar evidencia sustantiva que contribuya a la integración del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), el CONEVAL (2022b) elaboró el documento Consideraciones para el Proceso Presupuestario 2022, cuya edición responde al contexto de la pandemia provocada por el virus por SARS-COV-2 (COVID-19), la cual ha implicado afectaciones en el bienestar de las personas.

En dicho documento se identificaron los bienes y servicios otorgados por programas y acciones federales de desarrollo social, a grupos con mayores afectaciones por la emergencia sanitaria, los cuales se consideran vulnerables por carencias sociales, en situación de pobreza, en condición de informalidad laboral o desocupadas.

En ese sentido, se identificaron los programas y acciones que podrían ayudar a atenuar la caída del ingreso y las afectaciones en el bienestar de la población. Es decir, se profundizó en la respuesta inicial que se hizo en abril de 2020, reorientando la política social para mitigar los efectos de la pandemia de largo plazo.

En términos generales, de los 122 programas analizados en el documento, se pudieron identificar los siguientes hallazgos:

  • 22 atienden a estos grupos vulnerables. Dado el contexto de la crisis sanitaria se recomienda reforzar las intervenciones dirigidas a dichos grupos
  • 8 atienden a personas vulnerables por carencias, destacando aquellos que benefician a la población sin seguridad social; y
  • 20 de las 22 intervenciones que atienden a grupos con mayores afectaciones por el virus, fueron vinculados a estos a través de su población objetivo y no por sus criterios de priorización.

En ese sentido, las consideraciones que podrían contribuir a la atención de Personas vulnerables son:

  • Las personas de menores ingresos, ubicadas en los primeros deciles, son mayormente afectadas ante la pandemia, por lo que se recomienda otorgar subsidios temporales al costo de los servicios básicos para aminorar los efectos adversos que enfrentan (CONEVAL, 2020).
  • Es necesario continuar con la atención a la población vulnerable por carencias. Principalmente en la población con prevalencia de diabetes y enfermedades cardiovasculares; en situación de precariedad laboral y con problemas de acceso al agua y de hacinamiento (CONEVAL, 2022b).

Reflexiones finales

Ante un escenario tan complejo como el que enfrentó nuestro país, derivado de la contingencia sanitaria por la COVID-19, la información que se genera desde el CONEVAL en materia de política social ha sido fundamental para dar apoyo a los tomadores de decisiones, tanto a nivel federal como estatal, en la instrumentación y/o reorientación de los programas y acciones.

En el presente artículo, se analizó el impacto que tuvo la pandemia sobre la pobreza multidimensional; así como del impacto en la pobreza laboral en el corto y mediano plazo. Por otro lado, y de forma complementaria, se presentó el análisis de los programas y acciones encaminadas a la atención de los grupos más vulnerables ante la emergencia sanitaria; este análisis derivó en una serie de recomendaciones que desde del CONEVAL se emitieron para su consideración en la integración del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), con el objetivo de reforzar la atención a dichos grupos. EP

Bibliografía

Banxico. Minuta número 97. Reunión de la Junta de Gobierno del Banco de México, con motivo de la decisión de política monetaria anunciada el 15 de diciembre de 2022. México: Banco de México. 2022.

Conacyt. Covid-19 México. https://datos.covid-19.conacyt.mx/#DOView. 2023.

CONEVAL. Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México. México: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. 2019.

CONEVAL. La política social en el contexto de la pandemia por el virus de la SARS-CoV-2 (Covid-19) en México. México: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. 2020a.

CONEVAL. CONEVAL presenta las estimaciones de pobreza multidimensional 2018 y 2020. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. https://www.coneval.org.mx/SalaPrensa/Comunicadosprensa/Documents/2021/COMUNICADO_009_MEDICION_POBREZA_2020.pdf. 2021a.

CONEVAL. Nota técnica: adecuaciones en la pobreza laboral y el Índice de la Tendencia Laboral de la Pobreza (ITLP). México: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. 2021b.

CONEVAL. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Panorama de los programas y acciones. México: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. 2021c.

CONEVAL. Nota técnica de las estimaciones de la pobreza laboral en términos absolutos. México: Conejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. 2022a.

CONEVAL. Consideraciones para el Proceso Presupuestario 2022. México: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. 2022b.

INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH). 2020 Nueva serie. Obtenido de https://www.inegi.org.mx/programas/enigh/nc/2020/. (s.f.).

  1. Dato para el ciclo escolar 2019-2020, Secretaría de Educación Pública, s/f, Sistema Interactivo de Consulta de Estadística Educativa. Consultado el 19 de noviembre de 2020, en https://www.planeacion.sep.gob.mx/principalescifras/ []
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