La estrategia de combate a la pobreza en México: Saldo a 2022

En este texto, Gonzalo Hernández Licona analiza el panorama en torno a la estrategia de combate a la pobreza en México hasta 2022.

Texto de 06/10/22

En este texto, Gonzalo Hernández Licona analiza el panorama en torno a la estrategia de combate a la pobreza en México hasta 2022.

Los retos históricos del combate a la pobreza

Prácticamente todos los gobiernos en México han tenido como uno de sus principales objetivos reducir la pobreza. Esta es una de las promesas que más hemos oído en boca de candidatos presidenciales, de candidatos a gobernador o de candidatos a algún congreso. Reducir la pobreza ciertamente es una de las necesidades más grandes de un país como México, aunque sin duda es también una de las promesas que atrapan al electorado y los políticos lo saben.

Por esta razón, el presupuesto público ha estado repleto de programas sociales. El presupuesto de los programas y acciones sociales federales ha promediado 1.15 billones de pesos entre 2008 y 2022 anualmente, de acuerdo con el inventario de programas del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)1. Es decir, se han gastado cerca de 17.21 billones de pesos en programas y acciones sociales federales desde 2008 y la pobreza, medida con ingresos, no sólo no ha bajado, sino que ha crecido de 49.0% a 52.8% entre 2008 y 2020.

Tomar las mejores decisiones públicas para abatir la pobreza nunca ha sido sencillo, pero en el caso de la pobreza pareciera que le hemos fallado una y otra vez, al menos desde finales de los setenta, como lo señala la Gráfica 1. 

¿Qué ha fallado en el objetivo de reducir la pobreza después de tanto gasto social? Desde mi perspectiva, hay al menos cuatro elementos que explican que el gasto social no corresponda con una reducción clara de la pobreza en México en estas décadas.

El primero es el enfoque conceptual de reducción de pobreza que han adoptado implícitamente los gobiernos en México desde hace ya casi 25 años. Al menos desde la creación de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) en 1992, se ha pensado que la reducción de pobreza tiene que ver, sobre todo, con otorgar programas sociales a la población en pobreza y que esa secretaría es la única que debe combatir la pobreza. De hecho, en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal la única secretaría que tiene el objetivo explícito de reducir la pobreza es la Secretaría de Bienestar (antes la SEDESOL). Por estas razones, cada vez que la pobreza sube se culpa a la SEDESOL y cada vez que la pobreza baja la SEDESOL o su equivalente hacen fiesta.

“Al menos desde la creación de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) en 1992, se ha pensado que la reducción de pobreza tiene que ver, sobre todo, con otorgar programas sociales a la población en pobreza y que esa secretaría es la única que debe combatir la pobreza”.

En las estrategias de combate a la pobreza a los gobiernos se les ha olvidado que la pobreza es el resultado de fallas en diversas áreas: un país con un bajo o nulo crecimiento económico, en donde no crecen las opciones laborales; un país con altas desigualdades económicas y de oportunidades; una estructura fragmentada de la seguridad social; un país con una enorme injusticia en el cual se violan derechos humanos y sociales. Un país así será siempre un país con pobreza. La pobreza es sobre todo un síntoma de muchas cosas que no van bien en el país. Para reducir la pobreza no basta con atacar los síntomas con programas sociales, por más que sean muchos y electoralmente efectivos.

El crecimiento económico es vital para reducir la pobreza. La propia Gráfica 1 muestra dos periodos muy distintos en materia de pobreza, uno entre 1950 y principios de los ochenta y el otro de los ocheenta a la fecha. El crecimiento económico promedio anual per cápita entre 1950 y 1981 fue de 3.7% mientras que entre 1982 y 2020 fue de 1%. En el primer periodo la pobreza bajó claramente; en el segundo, la pobreza se estancó. Una estrategia que privilegie programas sociales y que no integre al crecimiento económico y la generación de empleos difícilmente logrará reducir la pobreza significativamente.

El segundo factor, ligado al primero, es el hecho de que el combate a la pobreza ha tenido siempre una connotación político electoral. Es cierto que todos los gobiernos democráticos del mundo piensan en el electorado cuando gobiernan. El problema surge cuando la política social se vuelve eminentemente electorera y se olvida de los resultados de mediano y largo plazo. La misma creación de la SEDESOL en su momento fue una decisión política para darle un buen escaparate a un candidato presidencial. Enfatizar la transferencia monetaria subraya la importancia de la política social electoral y no la de derechos y resultados. 

Por ello, el tercer factor que no ha estado presente en el combate a la pobreza es el de ligar más claramente la política social con un enfoque de acceso efectivo a los derechos, con una visión que iguale oportunidades. Es más o menos sencillo —y redituable políticamente— dar transferencias monetarias que mejorar la calidad de los servicios educativos y de salud para la población más pobre. Es más fácil atrapar y dejar en la cárcel a quien se roba un bolillo que a quien hace fraudes millonarios y es cuate del presidente. Es más fácil poner un piso de cemento que brindarle más poder a los grupos históricamente en desventaja.

El cuarto factor que explica la casi nula reducción de pobreza en estas décadas es la falta de un proceso sistemático de evaluación, aprendizaje y corrección de errores. México ha avanzado sin duda en los procesos de evaluación de la política social, pero el avance ha sido limitado para que la evaluación y el punto de vista diverso sirva para corregir sustancialmente la política social. Ahí están las herramientas y la institucionalidad de los procesos de evaluación, tanto públicos (INEGI, CONEVAL) como los que provienen de la sociedad civil, pero no hemos podido/querido corregir a tiempo. 

El combate a la pobreza 2018-2022

Desde mi punto de vista, de los cuatro factores que a mi parecer explican la falta de resultados en el combate a la pobreza, López Obrador los ha magnificado todos.  La estrategia de reducción de la pobreza del gobierno que inició en 2018 está sustentada centralmente en programas sociales, como en los gobiernos previos, especialmente en transferencias monetarias a diversos grupos sociales. Se otorgan transferencias a población con discapacidad, a jóvenes, a estudiantes, a madres solteras, a adultos mayores. Los apoyos sociales deben ser parte integral del combate a la pobreza, pero no debe ser el tema central. En 2023 se propone que la Secretaría del Bienestar (antes SEDESOL) sea la secretaría con mayor presupuesto en otorgamiento de transferencias. Nuevamente el combate a la pobreza se centra en programas sociales y se privilegia a una secretaría. No se toma en cuenta la relevancia del crecimiento económico y un enfoque de igualdad y de justicia en un sentido amplio como parte de la estrategia explícita de combate a la pobreza.

Adicionalmente, la política social vuelve a tener una lógica política y electoral. El gobierno de López Obrador decidió eliminar programas y estrategias de gobiernos previos, sin un mínimo análisis técnico, para privilegiar sus programas y su visión. Es cierto que el nuevo presidente siempre buscará darle cabida presupuestal a sus prioridades, pero la estrategia deja de tener un impacto en la población cuando las decisiones son eminentemente políticas para preservar el poder. 

El presidente López Obrador eliminó el programa Prospera, la estrategia del Seguro Popular, las Estancias Infantiles, el Programa de Empleo Temporal, las Escuelas de Tiempo Completo y casi cualquier programa que hubiera tenido la mano de los gobiernos previos del PAN y del PRI. Las evaluaciones de estos programas apuntaban a que había algunos impactos importantes, aunque no fueran programas perfectos —ninguno en el mundo lo es—. 

Sin análisis y sin criterios técnicos se les dio cabida a los “programas del presidente” y la solución ha sido peor que en sexenios previos, al menos en lo referente a hacerle llegar los apoyos a los más pobres. Por ejemplo, se eliminó el programa Prospera y se transformó en Becas Benito Juárez para Educación Básica, Becas Benito Juárez para Educación Media y Jóvenes Escribiendo el Futuro. El impacto distributivo de este cambio fue brutal. La población más pobre —primer decil de ingreso— tuvo una reducción de 63% en 2020 respecto a las transferencias que daba Prospera en 2018. El 70% con menores ingresos en el país tuvo una reducción de apoyos por este cambio. Las familias con mayores ingresos —el décimo decil— tuvo un incremento de 35% en estos apoyos2. Aquí no se cumplió eso de “Primero los Pobres”; de hecho, fue todo lo contrario. 

Incluso el programa estrella del presidente, el Programa para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, que tuvo un incremento de $92,120 millones de pesos entre 2018 y 2020 y que tendrá un incremento inusitado en 2023, no ha tenido como prioridad a los más pobres. Para el primer decil de ingresos, el crecimiento de los apoyos fue de 16.6%, mientras que para los de mayor ingreso —décimo decil— el incremento fue de 457% entre 2018 y 20202 . El programa de adultos mayores del presidente López Obrador resume su visión de la política social: se basa en transferencias monetarias, es un programa regresivo pues favorece a los individuos con mayores ingresos, y es un mecanismo que facilita el apoyo político al presidente y a su partido. 

El caso del Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI) que sustituyó al Seguro Popular es una de las decisiones más catastróficas de este sexenio y que más han afectado a la población más pobre. Una decisión política sustituyó una estrategia imperfecta pero que había incrementado la certidumbre sobre el acceso a los servicios de salud y había reducido el gasto de bolsillo, por una estrategia en la que había…. nada.  La carencia en el acceso a los servicios de salud se incrementó de 16.2% en 2018 a 28.2% en 2020 y el gasto en salud de la población se incrementó 40%.

Tomando en cuenta todas las transferencias de programas sociales y de becas (no sólo de Prospera), las familias con menos ingresos —el primer decil de ingreso— tuvieron una reducción de apoyos sociales de 32% entre 2018 y 2020. Las familias con mayores ingresos tuvieron un incremento de programas sociales de 93%. Un análisis similar de Máximo Jaramillo3 reporta que mientras que en 2018 el 60% de los hogares con mayor pobreza —primer decil— habían recibido algún programa social, en 2020 sólo el 40% lo había recibido. Es decir, la decisión de eliminar los programas sociales anteriores y sustituirlos por los “programas del presidente” resultó en menores apoyos a los más pobres y mayores apoyos a las familias con menos ingresos. No sólo eso, la población reporta que sólo el 34% de los hogares reciben programas sociales por parte del gobierno. Centrar la estrategia de reducción de pobreza en programas sociales es insuficiente; si éstos llegan sólo a una tercera parte de los hogares, es peor. 

Si bien prácticamente ningún gobierno ha diseñado una política social con base en el acceso efectivo a los derechos sociales, que emanan de la Constitución, el gobierno de López Obrador ha acentuado este problema. Se han favorecido las transferencias monetarias, pero se ha descuidado la calidad y la disponibilidad de los servicios básicos. Hay becas educativas, pero no hay fortalecimiento de la calidad de las escuelas y se ha hecho caso omiso a la brecha de aprendizaje que se abrió por la pandemia de COVID-19.3 Los estudiantes con menor ingreso y menor disponibilidad de herramientas de aprendizaje a larga distancia han sufrido un retroceso importante. Las becas no solventan esto. Las estancias infantiles para la población con menos ingresos se dejaron de apoyar y se sustituyó por apoyo monetario a las madres trabajadoras. El apoyo monetario no sustituye la presencia de una estancia infantil cercana. El apoyo monetario a la población con discapacidad no sustituye las rampas y los accesos físicos para la población. No puede haber un acceso efectivo a los derechos sin apoyo a la calidad y a la disponibilidad de servicios básicos. La desigualdad de oportunidades se amplía cuando la calidad de los servicios públicos es mucho menor para quienes de entrada han tenido menos privilegios. 

Finalmente, si anteriormente no había sido fácil corregir el rumbo de la política social aun habiendo evidencia de diversos retos, en el gobierno del presidente López Obrador corregir es casi impensable. Dada la complejidad del quehacer gubernamental, es muy difícil que una sola persona tenga todas las respuestas. Por más visión que tenga una sola persona, la operación concreta de cualquier programa o estrategia pública necesita, en democracia, de varias voces y varios ojos para que logre resultados concretos. Dejar todas las decisiones de política pública a una sola persona nunca será una buena idea. Los mejores gobiernos son los que escuchan y corrigen; no es el caso con López Obrador.

El saldo a 2022

El resultado de todo este proceso es que la pobreza en México se incrementó en 3.8 millones de personas entre 2018 y 2020, de acuerdo con el CONEVAL. A diferencia de muchos países, México no se ha recuperado económicamente del efecto de la pandemia. La pobreza laboral, que mide a la población cuyos ingresos laborales son menores al valor de la canasta alimentaria, fue de 36.2% en el primer trimestre de 2020; en el segundo trimestre de 2022 fue de 38.2%. 

COVID-19 tuvo mucho que ver con los problemas económicos y el incremento en la pobreza, pero las decisiones gubernamentales también. La inversión fija bruta, uno de los motores del crecimiento económico, no sólo no ha recuperado su nivel de 2019 sino que empezó a bajar a finales de 2018. El presidente López Obrador no sólo no ha contemplado al crecimiento económico como uno de los elementos básicos del combate a la pobreza, pero desde antes del inicio de su administración, cuando canceló el Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM), ha inhibido la confianza de la inversión privada una y otra vez. El Índice Global de Personal Ocupado de los Sectores Económicos que genera el INEGI muestra que en materia de empleo estamos aún lejos del nivel que teníamos a finales de 2019 y que éste empezó a bajar en el segundo semestre de 2018. Generar confianza en la inversión es un requisito para crear los empleos necesarios para abatir la pobreza. El presidente ha hecho lo contrario.

No podría terminar este recuento sin mencionar una decisión pública que me parece acertada por parte del presidente López Obrador en su sexenio: el incremento del salario mínimo. Si bien los incrementos del salario mínimo o su propia existencia generan polémica, éstos pueden apoyar el ingreso laboral y eventualmente la reducción de pobreza de varias formas, bajo ciertas circunstancias: incrementan el salario de los asalariados formales que menos ganan; incrementan el poder de negociación de trabajadores formales y también informales y, sobre todo, es una señal de justicia distributiva acordar colectivamente que no deberíamos contratar a nadie por debajo de cierto umbral.

“Quienes argumentan que el salario mínimo puede generar inflación y desempleo pueden tener razón, pero dado que el salario mínimo en México ha sido tan bajo, estos temores son menores”.

Quienes argumentan que el salario mínimo puede generar inflación y desempleo pueden tener razón, pero dado que el salario mínimo en México ha sido tan bajo, estos temores son menores. El presidente Fox estabilizó el salario mínimo para que éste dejara de caer en términos reales, el presidente Peña Nieto inició un incremento del salario mínimo por arriba de la inflación en sus últimos dos años de gobierno y destrabó diversos obstáculos para que pudiera haber aumentos sin impacto en otros precios, y el presidente López Obrador ha generado incrementos aún mayores del salario mínimo, sin impacto en el desempleo ni en la inflación (el incremento reciente de la inflación no es causado por el salario mínimo).

Esta política sí complementa a los programas sociales, pero no es una solución mágica ni eterna. Incrementos agresivos del salario mínimo por mucho tiempo pudieran eventualmente traducirse en desempleo e inflación, especialmente si la situación económica de las empresas no va bien. COVID-19 no ha dejado bien parada a la economía. Se deberá seguir incrementando el salario mínimo, pero analizando que éste no sea contraproducente con la generación de empleo, que ha estado castigada, como ya se señaló.Así como las decisiones en los servicios de salud han tenido las peores consecuencias para la población, el incremento de salario mínimo ha sido lo más destacado, desde mi punto de vista. Desafortunadamente, esto ha sido insuficiente. El incremento de la pobreza sucede porque muchas cosas van mal en el país y esto sigue siendo cierto. No generamos crecimiento económico ni incremento del empleo, no mejoramos la calidad de los servicios básicos de la población más pobre, no mejoramos sus derechos y tenemos una política social deficiente y electorera. Lo que hay que hacer a partir del sexenio siguiente, para realmente combatir la pobreza es mucho más que sólo incrementar el salario mínimo.  EP


  1. Pesos constantes de 2022. Jaramillo-Molina, M. (2022).”Primero los menos pobres”: Política social, desigualdad y pobreza durante el sexenio de López Obrador. Análisis Plural. []
  2. Cálculos propios con base en las ENIGHs 2018-2020. [] []
  3. Jaramillo-Molina, M. (2022).”Primero los menos pobres”: Política social, desigualdad y pobreza durante el sexenio de López Obrador. Análisis Plural. [] []
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