La cancelación del aeropuerto de Texcoco: las consecuencias del pecado original

Este trabajo fue ganador del Primer lugar de la categoría “artículo de investigación” del Premio MEY 2022

Texto de 05/12/22

Este trabajo fue ganador del Primer lugar de la categoría “artículo de investigación” del Premio MEY 2022

Las políticas públicas son esenciales para aumentar la actividad económica y redistribuir las ganancias a aquellos que lo necesiten. Además, existe amplia evidencia de la importancia de las instituciones y la capacidad estatal para el desarrollo económico.1 Sin embargo, las políticas en nombre del pueblo pueden llegar a perjudicarlo debido a que el abuso del poder público por gobiernos y autoridades, vía políticas públicas, también tiene consecuencias económicas.

Los políticos no siempre tienen incentivos para proveer las mejores políticas públicas a quienes representan. Lo mismo es verdad para políticos populistas. El populismo, aunque en un principio fue catalogado como un fenómeno latinoamericano, es un fenómeno global que ha crecido de forma rápida durante las últimas décadas. La definición del populismo es debatida, pero se describe como «una ideología débil que considera a la sociedad fundamentalmente separada en dos grupos homogéneos y antagónicos, el “pueblo verdadero” contra “la élite corrupta”, y que sostiene que la política debería ser una expresión de la ‘voluntad general’ del pueblo».2 Así pues, políticos populistas tienden a subrayar la política sobre las políticas públicas, puesto que las políticas públicas no son lo mismo que la política (policy does not equal politics). 

Las políticas públicas de los populistas, sin embargo, no son todas iguales. Existen políticas populistas políticas y políticas populistas económicas: las primeras buscan relajar las restricciones políticas que enfrentan los populistas —separación de poderes, instituciones judiciales independientes o la prensa—, mientras las segundas buscan relajar las restricciones económicas —entes reguladores independientes, bancos centrales autónomos o tratados de comercio internacional. Nuevos estudios muestran evidencia en los efectos negativos y de largo plazo que gobernantes populistas tienen en la actividad económica como consecuencia de: 1) políticas macroeconómicas irresponsables, 2) proteccionismo y nacionalismo económico, y 3) deterioro institucional.3

Sin embargo, hay (breves) episodios de gobiernos populistas que coexisten con políticas macroeconómicas responsables, comercio internacional sin barreras e instituciones democráticas que regulen el poder político. Entonces, ¿qué políticas  populistas llevan a un deterioro institucional y resultados económicos negativos? ¿son sus efectos homogéneos entre hogares de distintos niveles de ingreso?

El Centro de Estudios Espinosa Yglesias reconoció mi trabajo titulado “Las consecuencias del pecado original: costos económicos y distributivos de la cancelación del aeropuerto de Texcoco” con el primer lugar en la categoría artículo de investigación del Premio MEY 2022 sobre “Los Abusos del Poder Público”. En el trabajo muestro que la cancelación del Nuevo Aeropuerto Internacional de México (NAIM) tiene efectos causales en la actividad económica y sobre el bienestar de hogares con diferentes niveles de ingreso. Este artículo es una síntesis del trabajo de investigación.

“Controversial es un adjetivo que queda a deber para describir el proyecto del NAIM. Aun con la innegable necesidad de mejor infraestructura aeroportuaria en la Ciudad de México, el NAIM fue problemático dado las opacas y dudosas decisiones a lo largo de tres sexenios…”.

Controversial es un adjetivo que queda a deber para describir el proyecto del NAIM. Aun con la innegable necesidad de mejor infraestructura aeroportuaria en la Ciudad de México, el NAIM fue problemático dado las opacas y dudosas decisiones a lo largo de tres sexenios: la factibilidad técnica de su ubicación, episodios de represión gubernamental como Atenco y diversos problemas de conflictos de interés entre los agentes involucrados en su construcción. Lo que empieza mal no puede acabar de otra forma. Para finales de octubre de 2018, como presidente electo, Andrés Manuel López Obrador (AMLO) utilizó una consulta no vinculante para la cuestión de cancelar (o no) el NAIM. Participó menos del uno por ciento del electorado. El 29 de octubre de 2018, AMLO y parte de su equipo de transición anunciaron que los resultados de la consulta favorecían la alternativa de la cancelación.

Que no se malentienda. Las consultas y referéndums son métodos valiosos de democracia participativa, pero hay que criticar el abuso en el que incurren los políticos populistas. En su libro titulado El siglo del populismo, el intelectual Pierre Rosanvallon propone una teoría democrática del populismo. Para el autor francés, en el populismo existe una preferencia por formas de democracia directa; se fomenta una visión polarizada e hiperelectoralista de la soberanía del pueblo —que es antagónica a entes intermediarios o reguladores y tiene como fin domesticar instituciones no electorales— y un sentido sesgado del concepto de la voluntad popular.4 Más allá de la crítica aristocrática a los referéndums, Rosanvallon propone que el (ab)uso de los referéndums por parte de los populistas tiene «un efecto negativo desde el punto de vista de ese mismo proyecto de profundización democrática». Argumenta que los referéndums disuelven la noción de responsabilidad política; implican una lamentable confusión entre las nociones de decisión y voluntad en política, sacralizan el fenómeno mayoritario otorgándole una noción de irreversibilidad y, finalmente, guardan silencio en cuanto al problema de la traducción de una decisión binaria  en normas de la opción ganadora.

Así pues, es posible argumentar que AMLO utilizó la consulta de forma ‘populista’ para cancelar el NAIM en Texcoco. La comentocracia sugirió que la cancelación del NAIM era una provocación de AMLO para mandar un mensaje político. Más aún, que sería el pecado original de su gobierno. Conforme esta visión, los datos de actividad económica en México muestran que ésta se estanca a mediados de 2018 y luego se desploma con el choque del Covid-19, sin recuperarse al mismo ritmo que con otros países en el continente americano. Sin embargo, comparar a México con otros países es errado, porque existen cientos de factores que hacen diferente a México con las otras unidades de comparación —respuesta a choques macroeconómicos no anticipados, cercanía comercial con Estados Unidos, instituciones nacionales, entre muchos otros.

Entonces,  ¿qué determina la dinámica de la actividad económica que vemos? ¿La elección de AMLO como presidente? ¿El Covid-19? ¿Otras políticas? Aun cuando se derramó mucha tinta argumentando que el causante de todos nuestros males se remontaba a la cancelación del NAIM, no existía un análisis serio que evaluara la causalidad, magnitud o efectos entre la población. ¿Es posible hacer tal análisis? Sí. Entre la amplia variedad de herramientas que proveyó la «revolución de la credibilidad» en la economía, está el control sintético, o «el desarrollo más importante en la evaluación de impacto en la última década» según Susan Athey y Guido Imbens.

La idea del control sintético es simple: para una unidad tratada, intenta crear un contrafactual en ausencia del tratamiento. En el caso de México y el NAIM, el control sintético intenta recrear un México en ausencia de la cancelación del NAIM. En términos prácticos, lo anterior consiste en buscar en una muestra de países donantes la combinación de éstos que recreen la trayectoría de la unidad de análisis (México) antes del tratamiento (la cancelación del NAIM). Esta es la combinación de las proporciones de países que recrean a México antes de la cancelación: al multiplicar las ponderaciones de los países en la muestra donante por sus respectivas trayectorias antes de la cancelación, creamos el control sintético. Así, en vez de comparar ‘peras con manzanas’, comparamos al México observado —el México real o que sí sucedió— con algo muy parecido a sí mismo:  el “México sintético”.

El México sintético recrea el comportamiento del México observado antes de la cancelación. Después, las trayectorias se separan: México sintético crece más en comparación del México observado. Antes de la cancelación, las diferencias entre el México observado y el México sintético eran cercanas a cero. No obstante, después de la cancelación, la actividad económica en el México observado es sistemáticamente menor que la misma en el México sintético. Como en todo ejercicio de estimación, existe incertidumbre estadística del efecto. Utilizando nuevos métodos de inferencia, podemos estar seguros de que la cancelación del NAIM tiene un efecto negativo en la actividad económica cinco meses después. Más importante, el efecto negativo se da incluso antes del choque del Covid-19 .

Es aquí donde podemos afirmar con evidencia causal que la cancelación del NAIM sí afectó la actividad económica, pero, ¿cuál es la magnitud del efecto? Antes del Covid-19, la cancelación del NAIM reduce la actividad económica en 3.8%. 

Después del Covid-19 la predicción es más imprecisa, puesto que existen diferentes respuestas de política de prevención y apoyo económico entre los países de la muestra de donantes y México. Una predicción conservadora sugiere que, tres años después de la cancelación, la actividad económica en México es 5.5% menor al contrafactual del México sintético. Para la predicción media, la brecha es de 10%.

Al hacer el mismo ejercicio con datos de PIB trimestral, los resultados sugieren que la cancelación del NAIM costó 1.044 billones de pesos antes del Covid-19. La estimación conservadora post-Covid-19 sugiere que tres años después de la cancelación el costo económico es de 1.464 billones de pesos; la estimación media sugiere que el boquete es de es 2.6111 billones de pesos.5 Otra forma de verlo es en términos relativos a los costos financieros estimados por la Auditoría Superior de la Federación: antes del Covid-19 la cancelación del NAIM representa 830% más del costo financiero; la estimación conservadora para finales de 2021 es de 1164 veces más6

La cancelación del NAIM afecta principalmente a la CDMX y estados cercanos, donde estaría ubicado el aeropuerto, pero también hay efectos en otras regiones del país. Utilizando el mismo método de control sintético, recreo la actividad económica de las regiones en México. Los resultados muestran que, con excepción de la región Sur-Sureste , las demás regiones del país también experimentan una caída en su actividad económica.

Con excepción de las exportaciones, después de la cancelación de NAIM todos los componentes del PIB son menores a aquellos del control sintético: importaciones, gasto de gobierno, y de manera importante, el consumo de hogares y la inversión. Consistente con estos mecanismos, utilicé datos mensuales de confianza empresarial, actividades industriales y el empleo en éstas y encontré que los tres indicadores comienzan a caer después de la cancelación. Así pues, la economía en conjunto está peor. En tal situación, ¿quién gana o pierde más? En este caso, todos.

El PIB per cápita es una medida, imperfecta, del bienestar promedio de los ciudadanos en un país. Una investigación pionera estudia los efectos de largo plazo de líderes populistas.7 Encuentran una ‘penalidad populista’ de PIB per capita 10% menor 15 años después de un gobierno populista. Los resultados de mi investigación muestran que desde 2018, el PIB per capita en México es 10% menor que al control sintético. Aunque estos efectos ya toman en cuenta el choque del Covid-19, es posible que mis estimaciones también reflejen otras políticas del gobierno de AMLO. Sin embargo, sabemos que el primer evento más destacado del gobierno fue la cancelación del NAIM. Así, los resultados de mi investigación siguieren que la cancelación del NAIM tienen el mismo efecto en solo 3 años.

Es falsa la idea de que una marea levanta a todos los botes —o trickle down economics— pero una tormenta sí puede hundir a todos. Es decir, las crisis o los choques negativos en la economía pueden tener efectos devastadores en toda la distribución de ingreso. Con datos de ingreso a nivel hogar muestro que para el periodo entre 2016 y 2018, el ingreso de los hogares más pobres creció relativamente más al de los hogares más ricos. En ese sentido, el crecimiento económico de ese periodo parecía beneficiar a la parte baja de la distribución. Sin embargo, para el periodo entre 2018 y 2020, el ingreso de todos los percentiles decrece. ¿Cómo se verían los cambios en ingreso a nivel hogar si no se cancela el NAIM? Utilizo las predicciones de crecimiento del control sintético en ausencia de la cancelación para estimar las ganancias/pérdidas por percentiles. Los resultados sugieren que todos los percentiles perderían menos ingreso en ausencia de la cancelación del NAIM, incluso con el choque del Covid-19.

“Con la cancelación del NAIM se argumentó que sería un acto contra las élites económicas, algunas directamente involucradas en su construcción. Pero contrario a los hechos, y utilizando datos sobre la riqueza de millonarios mexicanos, muestro que la cancelación no les afecta”.

Con la cancelación del NAIM se argumentó que sería un acto contra las élites económicas, algunas directamente involucradas en su construcción. Pero contrario a los hechos, y utilizando datos sobre la riqueza de millonarios mexicanos, muestro que la cancelación no les afecta. Con un método similar al control sintético, no encuentro efecto significativo en la riqueza de millonarios mexicanos. Aun cuando el sector empresarial tiene menos confianza, los últimos resultados son consistentes con la teoría de que los ultra-ricos tienen mayores retornos a su riqueza de lo que la población en general se beneficia del crecimiento económico.

En conclusión. La cancelación del NAIM afecta a la economía mexicana, donde la mayoría de hogares pierde, menos las élites económicas. Los movimientos encabezados por populistas tienen parcialmente razón en que los regímenes que los precedieron se olvidaron de la política. Sin embargo, si el populismo «puede conducir a una reafirmación y profundización de los valores democráticos»,8 es necesario hacer responsables a quienes implementan políticas que tienen efectos negativos en la actividad económica afectando la mayor parte de la distribución de ingreso. La cancelación del NAIM nos recuerda que los abusos del poder público socializan pérdidas económicas. EP

Lee aquí el texto completo.

  1. Ver por ejemplo “Pillars of Prosperity: The Political Economics of Development Clusters”, de Timothy Besley y Torsten Persson (2011). Princeton University Press. []
  2. Definición mínima en “Populism: A Very Short Introduction”, de Cas Mudde y Cristóbal Rovira Kaltwasser (2017). []
  3. Rosanvallon también comenta sobre la importancia de la figura del leader, el exacerbado nacionalismo y la movilización de un conjunto de emociones y pasiones como elementos esenciales del populismo. El libro ofrece una revisión histórica del concepto del populismo, así como una compilación de episodios populistas en la historia. []
  4. The Populist Century: History, Theory, Critique”, Pierre Rosanvallon (2021). []
  5. Pesos de 2021. []
  6. La estimación del costo financiero son 113,327 millones de pesos de 2019. https://www.asf.gob.mx/Publication/5206_Minuta_reuniones_ASF__Grupo_Aeroportuario []
  7. Populist Leaders and the Economy”, Manuel Funke, Moritz Schularick y Christoph Trebesch (2021).  []
  8. El reto populista”, Chantal Mouffe (2016). []
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