Los retos de la transición energética: su impacto en América del Norte y las opciones para alinear la política energética de México

El Centro Tepoztlán Víctor L. Urquidi, en su proyecto México próspero, equitativo e incluyente. Construyendo futuros 2024-2030 , presenta la sección Transformar el sector energético y combatir el cambio climático, coordinada por Isidro Morales, Ramón Carlos Torres y Susana Chacón.

Texto de 05/02/24

El Centro Tepoztlán Víctor L. Urquidi, en su proyecto México próspero, equitativo e incluyente. Construyendo futuros 2024-2030 , presenta la sección Transformar el sector energético y combatir el cambio climático, coordinada por Isidro Morales, Ramón Carlos Torres y Susana Chacón.

Tiempo de lectura: 13 minutos
Los retos de la transición y su impacto diferenciado a nivel mundial

Los más recientes prospectivas sobre la evolución de los mercados energéticos, elaborados por organismos intergubernamentales, como la Agencia Internacional de Energía1 (AIE), y por compañías petroleras globales (British Petroleum,2 Exxon Mobil3 ), apuntan que la presente década será decisiva para apuntalar la descarbonización en el largo plazo de la canasta energética global, todavía dominada en 80 % por los combustibles fósiles. Se espera que, durante la presente década, la irrupción de las energías renovables —sobre todo eólica y solar y en menor medida el hidrógeno verde— así como el despegue del transporte eléctrico —tanto automotriz como colectivo— se constituyan en los pilares sobre los que descansarán la descarbonización progresiva de la economía mundial. Dado que el consumo eléctrico se ha convertido en la locomotora que empuja la demanda de energía, la sustitución de los combustibles fósiles por energías limpias será decisiva para reducir los gases de efecto invernadero (GEI) en el mediano y largo plazos. De acuerdo con la AIE, las políticas energéticas y ambientales que se han puesto en marcha en los últimos años, podrían reducir hasta en un 20 % el uso de energías fósiles en 2050, castigando sobre todo el uso del carbón mineral, el combustible con mayores GEIs.

Todos estos pronósticos parecieran indicar que por fin la humanidad ha entendido la importancia de la descarbonización para apuntalar la protección del medio ambiente y el freno al calentamiento global, objetivos centrales del Acuerdo de París (AP), cuya apuesta última es evitar que se eleve la temperatura del globo más allá de los 1.5 °C respecto al principio de la era industrial. Sin embargo, una reducción del 20 % en el consumo de fósiles para 2050 todavía estaría lejos de dicha meta. Para acercarse a los objetivos del AP se requeriría reducir el papel de los fósiles, para esa fecha, al 10 % de la canasta energética global, acompañada de políticas de eficiencia que promuevan menores unidades de energía por producción industrial y una mayor electromovilidad en todos los sectores de la sociedad. ¿Cómo se explica entonces el impulso que se ha dado hasta ahora a la descarbonización? ¿Qué horizontes se presentan para el mediano plazo, es decir, para finales de la presente década, sobre todo en América del Norte?

“En los últimos cuatro años, el orden global ha sufrido cambios irreversibles derivados de una acumulación de crisis con consecuencias importantes”.

En los últimos cuatro años, el orden global ha sufrido cambios irreversibles derivados de una acumulación de crisis con consecuencias importantes: la pandemia de covid-19, su saldo en vidas humanas y la desaceleración económica internacional que desencadenó con presiones inflacionarias; la confrontación comercial sinoestadounidense, que se ha escalado en rivalidad tecnológica con implicaciones a la seguridad nacional de Estados Unidos;  la invasión rusa a Ucrania, en febrero de 2022, que ha mandado ondas de choque en los equilibrios geopolíticos y los mercados de energéticos y de alimentos. Es en este contexto, que podríamos llamar de policrisis, que se ha vuelto imperativo para la mayoría de las naciones del mundo reforzar sus políticas de seguridad energética, entendidas en su acepción más generalizada: garantizar el acceso asequible a sus fuentes de energía. En otras palabras, la nueva apuesta por detonar las energías renovables e impulsar la electromovilidad se explica más por imperativos estratégicos y geopolíticos que por un mayor compromiso por fortalecer la sustentabilidad ambiental y climática. Se podría argüir incluso que, en la medida en que la seguridad energética y el revisionismo geopolítico dominen la agenda de las principales potencias, la descarbonización de la mayoría de las regiones del mundo mantendrá su impulso, aunque con ritmos y alcances aún inciertos.

En efecto, todo parece indicar que los esfuerzos de descarbonización adoptarán perfiles regionales y se efectuarán a velocidades diferenciadas, dependiendo de los recursos energéticos, económicos y tecnológicos con que cada región cuente. La policrisis ha impactado más severamente los mercados de gas, haciendo a los países de la Unión Europea (UE) más vulnerables que otros bloques, debido a su alta dependencia de las importaciones rusas. Con todo, los europeos han sabido salir adelante gracias a los esfuerzos coordinados por Bruselas para reducir sus importaciones de hidrocarburos provenientes de Rusia y buscar aprovisionamientos alternativos. Si bien sus importaciones de gas se incrementarán en el corto plazo, se anticipa que para el mediano plazo el crecimiento de los renovables cobre un nuevo impulso. Japón ha decidido impulsar nuevamente la producción energía nuclear, dando una vuelta de página al accidente de Fukushima; China, por ahora el mayor importador del mundo de crudo y el mayor consumidor de carbón (54 % de su matriz energética), ha iniciado ya una estrategia ambiciosa para impulsar los renovables, la producción de automóviles eléctricos y el establecimiento de un mercado de carbono. Sin embargo, tanto el dragón asiático como los países emergentes de Asia, sobre todo la India, seguirán siendo los principales consumidores de hidrocarburos en el mediano y largo plazos, debido en buena parte a presiones demográficas y económicas, por lo que sus estrategias de descarbonización serán más pausadas y menos predecibles.  En suma, el ritmo de la transición tendrá diferentes características y velocidades regionales y dependerá del tipo de políticas energéticas adoptadas por los países, así como de los costos de las nuevas tecnologías verdes y de la capacidad de integrarlas para impulsar los mercados de fuentes renovables.

Aunque tarde, Estados Unidos ha iniciado el esfuerzo de descarbonización más agresivo de los últimos años. Todavía durante la administración Trump, el impulso a la producción de petróleo y gas de esquisto se mantuvo como prioridad y se cuestionaron los fundamentos que explican el cambio climático, por lo que este país se retiró del AP. Con la llegada de los demócratas y de Joe Biden al poder, la política energética estadounidense dio un giro de 180 °, al adoptar todo un “paquete verde” de política industrial, cuyo objetivo inmediato fue superar la recesión provocada por la pandemia de covid-19 y entablar una estrategia de innovación tecnológica para impulsar la electromovilidad y el internet de las cosas, con miras a mantener el liderazgo económico y tecnológico frente a China. Es así como deben entenderse las tres leyes aprobadas por el congreso estadounidense durante la primera mitad del gobierno de Biden. La Ley de Infraestructura (LI), votada en noviembre de 2021, que agrupa el mayor volumen de inversión pública (1.2 billones de dólares) a ser desembolsado en cinco años, y que busca modernizar las carreteras, caminos, sistemas de agua potable y de conexión electrónica del país. La Ley de Reducción de la Inflación (LRI), mediante la cual se aprobaron, en 2022, otros 385 mil millones de dólares, desembolsables en 10 años, para apoyar directamente el desarrollo de energías renovables y el impulso de los automóviles eléctricos. La Ley de Microprocesadores y Ciencia (LMC), votada también en ese año, prevé un desembolso adicional de más de 52 mil millones de dólares para impulsar la investigación, producción y desarrollo de los microprocesadores de nueva generación en la Unión Americana, y así superar el desabasto que se había manifestado desde la crisis de covid-19. Las dos últimas leyes buscan además reubicar las cadenas de abastecimiento tanto del sector automotriz como el de microprocesadores bajo criterios de cercanía geográfica (nearshoring) o geopolítica (friendshoring).

Washington se ha embarcado, por consiguiente, en una política industrial de largo alcance, donde el estado realiza inversiones estratégicas para que el sector privado y los organismos regulatorios pongan en marcha la reconversión de la economía apoyada todavía en la movilidad y el consumo de fósiles, hacia una verde donde la movilidad y la conectividad descansen más en energía eléctrica generada por renovables. La estrategia estadounidense ha vinculado la innovación tecnológica y el comercio de insumos estratégicos con la seguridad, sobre todo en materia de microprocesadores, tecnologías de punta en computación, biotecnología y desarrollo de energías limpias. La descarbonización de la economía estadounidense ha quedado enmarcada, por consiguiente, en una estrategia más ambiciosa de “securitización” de la innovación y del comercio, cuyo objetivo último es enfrentar la rivalidad económica con China y el revisionismo geopolítico de Moscú y Pekín. 

De acuerdo con los escenarios más recientes de la Agencia de Información de Energía de la Unión Americana,4 el impulso decisivo dado por la administración Biden podría reducir en 38 % los GEIs con respecto a 2005 para finales de la presente década y, en el largo plazo (2050), abatir la quema de carbón y reducir significativamente la de gas en la generación eléctrica, que se producirá cada vez más por energía fotovoltaica y eólica. Estas cifras podrían ser mayores en caso de que las estrategias iniciadas por la presente administración se mantengan y profundicen en el mediano plazo. La movilidad eléctrica cobrará además un impulso decisivo, aunque la producción nacional de hidrocarburos podrá seguir creciendo —sobre todo la de gas natural— para abastecer los mercados con presiones geopolíticas (Europa) o económicas (Asia). En este sentido, este país ha quedado bien posicionado para navegar las aguas turbulentas de la policrisis y la transición energética. Por un lado, tiene la capacidad tecnológica, geológica y económica para mantener el ritmo de crecimiento de su oferta petrolera y gasera capaz de paliar los choques energéticos y, por el otro, ha detonado una revolución industrial que lo podría convertir en el líder de la transición energética y del combate al cambio climático a nivel global. 

Realineación de las políticas energéticas de México y oportunidades en el mediano plazo

Estados Unidos y México han seguido modelos de política energética muy distintos, desde prácticamente la segunda posguerra hasta la fecha. Sin embargo, a pesar de las diferencias sustanciales entre los dos modelos, el desarrollo de sus respectivas industrias ha sido por lo general compatible con sus intereses de política exterior, y con lo que se espera obtener el uno del otro de la relación bilateral. Sin embargo, a medida que la producción de petróleo y de gas de esquisto estadounidense empezó a tener un crecimiento vertiginoso, la relación estratégica entre ambos países se invirtió: Estados Unidos se convirtió en un exportador neto de energía, y a la vez en un proveedor estratégico de gas natural y petrolíferos a México. Por su parte, México realizó una reforma energética de gran calado en 2013, mediante la cual suprimió el régimen de monopolio estatal y abrió a la inversión privada, nacional y extranjera, todas las cadenas de valor de la industria, sin renunciar a la soberanía de los recursos del subsuelo por parte del Estado. 

Sin embargo, con la llegada del presidente Andrés Manuel López Obrador a la presidencia, en diciembre de 2018, ha habido un esfuerzo sistemático por revertir la reforma de 2013, lo que ha generado una serie de litigios, amparos y controversias que se han escalado a nivel internacional, sobre todo porque las modificaciones hechas durante la administración de López Obrador han entrado en conflicto con lo estipulado en el Tratado Estados Unidos-México-Canadá (TMEC), que entró en vigor en julio 2021 y que protege tanto las inversiones en energía como las prácticas de competencia en aquellas cadenas reguladas por criterios de mercado. En ese sentido, la política energética seguida en México ha entrado en conflicto directo con los intereses de Washington, no solo en materia de lo estipulado en el TMEC, sino en términos de las políticas de transición energética puesta en marcha por el gobierno de Biden, ya que hasta ahora la estrategia del presidente ha afectado las inversiones en renovables.

“…la política energética seguida en México ha entrado en conflicto directo con los intereses de Washington, no solo en materia de lo estipulado en el TMEC, sino en términos de las políticas de transición energética puesta en marcha por el gobierno de Biden”.

Aunque los cambios constitucionales realizados por la  reforma de 2013 no se han revertido hasta ahora, en la práctica, gran parte de la reglamentación secundaria se ha neutralizado y los órganos reguladores y operativos que en principio obtuvieron independencia administrativa, han quedado subordinados a las preferencias del Ejecutivo, como la Comisión Reguladora de Energía (CRE), el Centro Nacional de Control del Gas Natural (CENAGAS) y el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE), órgano encargado de garantizar la rectoría del Estado sobre el transporte, distribución y, por tanto, la confiabilidad del suministro eléctrico. La política energética de la actual administración se ha empeñado en regresar a la autosuficiencia energética —mediante la retórica del rescate de la soberanía— bajo la tutela de PEMEX y la CFE.

Dicha autosuficiencia, empero, está aún lejos de haberse logrado, ya que hasta ahora PEMEX solo ha frenado la caída en la producción de petróleo y gas, pero no la ha logrado elevar, lo que ha mantenido el déficit en la balanza de petrolíferos y elevado las importaciones de gas, que en la actualidad representan más del 70 % del consumo nacional. Esto ha hecho que México haya dejado de ser un país netamente exportador, a uno netamente importador, a diferencia de lo sucedido en los Estados Unidos. 

Sin embargo, lo más controvertido de la administración actual fue la modificación de la Ley de Industria Eléctrica (LIE), en marzo de 2021, que prácticamente suprimió el incipiente mercado eléctrico iniciado en 2016, mediante el cual el despacho de electricidad se hacía conforme a criterios de mercado. Con la modificación a la ley, se dio preferencia a la CFE, otorgándole una cuota del 54 % del suministro, sin importar los criterios económicos o ambientales.  La ley mandataba además la revisión de los contratos con las empresas privadas, sobre todo las de autoabasto, amplió la cobertura  de los certificados de energías limpias (CELs), abarcando la generación hidroeléctrica de la CFE (lo que en la práctica implicó una devaluación de los mismos) y suprimió las concesiones por parte del Estado para explotar el litio.

La reforma a la LIE desató una cascada de amparos y una controversia constitucional promovida por la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) y la oposición política. Ante semejante reacción, el Ejecutivo envió al Congreso una propuesta de reforma constitucional, que resultaba mucho más radical que la reforma a la LIE, pues suprimía los contratos con los privados y disminuía las atribuciones de los reguladores. La propuesta de reforma constitucional no logró la mayoría calificada en el congreso y la Suprema Corte de Justicia finalmente desestimó la controversia sometida por la COFECE.

La opinión de la Corte evitó escalar las diferencias entre los funcionarios del gobierno estadounidense y el de López Obrador, pero no impidió que en julio de 2022, Katherine Tai, Representante Comercial de la Unión Americana, convocara a consultas entre gobiernos, al que posteriormente se adhirió el de Canadá, con miras a someter a arbitraje, en el marco del TMEC, los cambios realizados a la LIE y otras medidas tomadas por el gobierno que han afectado las inversiones de su país. En efecto, si bien el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) excluyó deliberadamente el sector energético dentro de sus reglas y principios, su sucesor, el TMEC, incluyó en su normatividad toda la industria energética mexicana, tanto de fósiles como de electricidad. Las consultas comenzaron el 20 de agosto de 2022 y se han extendido hasta la fecha. De no llegar a un acuerdo “mutuamente satisfactorio” entre las partes, Washington podrá iniciar un panel de disputas que decidirá sobre el diferendo.

Ante semejante incertidumbre, si México quiere aprovechar las oportunidades que se le han abierto en la coyuntura actual, en la que sus socios internacionales más importantes empujan hacia una descarbonización progresiva por razones de seguridad y de sustentabilidad ambiental y climática, se proponen las siguientes líneas de acción para la administración que llegue al poder en diciembre de 2024:

  1. Diseñar desde los primeros días de gobierno una nueva estrategia nacional de energía, con horizonte de mediano (6 años) y largo plazos, en la que se establezca claramente la realineación de las nuevas políticas energéticas conforme a las leyes vigentes en el país (constitucionales y reglamentarias, como la ley de Transición Energética) y los compromisos internacionales adquiridos, sobre todo como signatario del AP y del TMEC. La nueva estrategia tendrá que poner en el centro de su objetivo, asegurar tanto la resiliencia energética y la sustentabilidad ambiental y climática con el impulso decisivo del desarrollo de las fuentes renovables, sobre todo en la generación eléctrica, con el fin de lograr una economía de carbono neutro en 2050.  La estrategia tendrá que subrayar que la nueva era de crecimiento económico del país, tendrá que realizarse sin degradación ambiental.
  2. Dado que la demanda de electricidad seguirá creciendo por encima del consumo de hidrocarburos, debido a los requerimientos de la nueva era de la electromovilidad y del internet de las cosas, la nueva administración tendrá que volver a licitar la ampliación de la red nacional de distribución eléctrica con el fin de dar cabida a las energías limpias y evitar cuellos de botellas en zonas de alta demanda.
  3. La expansión y diversificación de la canasta energética del país se hará bajo la regulación del Estado, y el concurso de las empresas energéticas nacionales y privadas. Para ello, la nueva administración tendrá que recuperar la confianza de los inversionistas privados, dando certidumbre jurídica y fortaleciendo a todos los órganos reguladores del sector. El mercado eléctrico mayorista, que empezó a funcionar desde 2016, tendrá que fortalecerse y funcionar bajo criterios económicos y reglas transparentes, premiando a los productores más eficientes y competitivos.
  4. Todas las cadenas de transporte, almacenamiento y distribución, tanto de hidrocarburos como de electricidad, tendrán que ampliarse por razones de resiliencia y seguridad. Se deberá crear una Comisión Intersecretarial, en la que participe el gabinete de seguridad, cuyo objetivo sea vigilar y asegurar el transporte y la distribución de hidrocarburos por ducto, con el fin de abatir el saqueo clandestino de combustibles y otras actividades ilícitas.  
  5. Las compañías energéticas del Estado (CFE y PEMEX) tendrán que reconfigurarse y especializarse en las cadenas donde sean más competitivas, con el objetivo de sanearlas financieramente. Para ello, tendrán que cerrar plantas de generación o refinerías obsoletas y altamente contaminantes. Además, sus consejos directivos respectivos deben ser más autónomos de las instancias del Ejecutivo, tanto en la toma de sus decisiones como en la gestión de sus ingresos. Las compañías podrían asociarse con consorcios privados para proyectos específicos (como en el caso del campo petrolero de Trión), con miras a acelerar la transferencia de tecnología de frontera, sobre todo en materia de producción, eficiencia y protección ambiental.  PEMEX tendrá que transitar de ser una compañía de hidrocarburos, a una de elaboración de energía limpia de frontera, como el hidrógeno verde.
  6. Dado que la descarbonización de la economía mexicana requiere también de incentivos y financiamiento, la nueva administración tendrá que ampliar su acceso a todos los fondos climáticos disponibles, incluyendo al Fondo Mexicano del Petróleo, que se alimenta con los ingresos derivados de las asignaciones a PEMEX y de los contratos con los inversionistas privados. Dicho Fondo tendrá que ser modificado, para crear una cuenta que financie el desarrollo de nuevas tecnologías de captura y reducción de emisiones, así como el desarrollo de nuevas fuentes de energía limpia. 
  7. Reactivar las rondas petroleras. El país necesita elevar su producción de crudo y gas natural, que hasta la fecha PEMEX no ha logrado realizar, a pesar de los intentos de la presente administración por así hacerlo. En el primer caso, el objetivo es elevar la renta petrolera, importante aún en los ingresos fiscales del gobierno. En caso de que las refinerías existentes no puedan refinar óptimamente los crudos mexicanos, el país podrá canalizarlos a la industria petroquímica o colocar sus excedentes en el mercado de exportación, sobre todo hacia los países asiáticos, en donde la demanda de crudo se mantendrá al alza durante el resto de la presente década. Dado que una proporción significativa del gas natural está asociado al crudo, el país tendrá que hacer las inversiones necesarias para lograr una mayor eficiencia en la recuperación del combustible, y reducir el venteo y la quema del mismo. Una mayor producción de gas asociado, o proveniente de la cuenca de Burgos (gas no asociado), podrá reducir las importaciones provenientes de Texas. Dichas importaciones se mantendrán, pues los precios de exportación prevalecientes en Estados Unidos siguen siendo los más baratos del mundo, y todo parece indicar que la extracción de gas texano se mantendrá al alza. En ese sentido, la producción de gas de esquisto en México no es recomendable, ni por razones económicas ni ecológicas. En el largo plazo, la reducción en la quema de gas para la generación eléctrica estará cubierta por energías renovables.
  8. Etiquetar y transparentar la renta petrolera. Si el país logra elevar sus ingresos por una mayor exportación de crudo, una porción de los excedentes fiscales deberá canalizarse hacia el financiamiento de las nuevas tecnologías para lograr la neutralidad de carbono, aunque el país se mantenga como productor de hidrocarburos. Parte de dicha renta podría ser utilizada también para financiar el proyecto de PEMEX para transitar hacia una compañía que elabore combustibles verdes. La porción que se dedique a dichos financiamientos debe estar debidamente legislada, transparentada y sujeta a rendición de cuentas.
  9. La administración entrante podría estar tentada a desarrollar las reservas de litio y de otros minerales críticos para la nueva era de la electromovilidad. En caso de que así sea, tendrá que hacerse usando las mejores prácticas ambientales, de seguridad y de licencia social ya existentes en la legislación mexicana o susceptibles de ser mejoradas de acuerdo con las mejores prácticas internacionales. Sin embargo, el objetivo más importante del país será enmarcar su nueva política energética, similar a lo que sucede con sus principales socios comerciales y estratégicos, bajo una estrategia de reconversión industrial, donde las energías verdes y la electromovilidad sean el puntal del crecimiento económico. Más que apostar a un “neoextractivismo” en materia climática, el país tiene que aprovechar las oportunidades que se le han abierto debido al interés geopolítico de los Estados Unidos por reubicar sus cadenas de abastecimiento de insumos críticos a América del Norte. Las oportunidades son enormes, pero la nueva administración tendrá que alinear sus políticas industriales, de seguridad, energéticas, de infraestructura, crediticias, educativas y de impulso a la ciencia y tecnología, en esa dirección. EP
  1. International Energy Agency, World Energy Outlook, 2022, OECD, París, 2022. []
  2. British Petroleum, BP Energy Outlook, 2023 edition, Londres, julio 2023. []
  3. ExxonMobil, ExxonMobil Global Outlook, Our view to 2050. []
  4. U.S. Energy Information Agency, Annual Energy Outlook 2023, Washington, D.C. 2023. []
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