2023: el “más difícil todavía” de las finanzas públicas

Mariana Campos y Jorge Cano, miembros de México Evalúa, apuntan aquello que nos espera en 2023 en materia de finanzas públicas.

Texto de , and 02/01/23

finanzas públicas 2023

Mariana Campos y Jorge Cano, miembros de México Evalúa, apuntan aquello que nos espera en 2023 en materia de finanzas públicas.

El próximo año será el penúltimo del actual Gobierno. Las intenciones del gasto público ya dejan muy en claro que se estará preparando el camino hacia los comicios presidenciales de 2024.

Las expectativas de ingresos son muy optimistas, pues de lo contrario no se podrían justificar los grandes gastos que se ejercerán para quedar bien con la mayoría de los actores políticos y sociales. La deuda proyectada también es enorme, pues está llamada a actuar como “as bajo la manga” si los ingresos se quedan cortos. En conjunto, se avizoran crecientes riesgos de deterioro macroeconómico.

A este escenario que, no lo duden, es desafiante por sí mismo hay que añadirle el mal desempeño de las empresas públicas del Estado, que provocará que el Gobierno las apoye más allá de lo estimado en el Presupuesto, lo que a su vez condicionará otras partidas del gasto público o precipitará el uso completo del techo de endeudamiento.

Por el lado del gasto es evidente que los incrementos y reducciones presupuestales tienen una lógica política. Los subsidios se concentran en programas prioritarios y con opaca clasificación geográfica, lo que da pie al uso discrecional. La inversión se enfoca en pocas regiones, y mayormente en obras asociadas con la promoción política de la actual Administración. En efecto, hay un riesgo de uso electoral de los recursos, y favorecer el desarrollo económico con dicha estrategia de gasto luce muy improbable.

Finalmente, hay rubros de gasto claramente arrinconados o bien utilizados para mermar instituciones: salud, seguridad, programas con perspectiva de género y el INE. Todos afrontan la amenaza de mayores recortes si los ingresos van mal, o si se profundiza la estrategia política de favorecer programas y obras prioritarios.

Vamos por partes.

Fundamentos económicos frágiles

La estabilidad macroeconómica de las finanzas públicas afrontará uno de los mayores retos de los últimos años, pues el panorama de crecimiento, inflación, producción de petróleo y ahorros presupuestarios es pesimista.

Las expectativas de crecimiento económico cada vez distan más del 3% que estimó Hacienda para 2023. En septiembre, cuando se presentó el Paquete Económico, la encuesta del sector privado de Banxico –que abarca el análisis de 38 instituciones– anticipaba un crecimiento de 1.4% para el próximo año. En la encuesta del mes de noviembre, la expectativa de crecimiento es de 0.9%.

“En septiembre […] la encuesta del sector privado de Banxico –que abarca el análisis de 38 instituciones– anticipaba un crecimiento de 1.4% para el próximo año. En la encuesta del mes de noviembre, la expectativa de crecimiento es de 0.9%.”

Por su parte, la plataforma de producción de petróleo se prevé en 1,872 miles de barriles diarios (mbd), una cifra que no se ha alcanzado desde 2017. No parece factible que se consiga esa meta, pues al pasado mes de octubre la plataforma petrolera promedió sólo 1,621 mbd. Además, nada indica que se vayan a operar cambios en la empresa capaces de revertir el declive de producción.

Si el crecimiento económico y la plataforma petrolera no se materializan como lo planteó Hacienda, los ingresos presupuestarios, del orden de 7.12 billones de pesos, estarían en peligro de quedarse cortos.

Un hipotético aumento del precio del petróleo tampoco salvaría a las finanzas públicas. Si bien para el próximo año el precio de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME) estaría muy bien por encima de los 68.7 dólares por barril (dpb) estimados, a causa de los conflictos geopolíticos aún no resueltos, un mayor precio afectaría, paradójicamente, la recaudación del IEPS por combustibles. Y es que en 2023 se espera recaudar por este impuesto 361 mmdp (433%) por arriba del cierre negativo de 2022, pero eso es poco probable en un escenario político, pues difícilmente el Gobierno permitirá un aumento libre de precios de las gasolinas en el año anterior a las elecciones presidenciales. Es decir, si hay un precio del petróleo alto, el Gobierno aplicaría nuevamente estímulos que tirarían la recaudación de IEPS. No se podrían tener altos ingresos del petróleo y de IEPS al mismo tiempo.

Encima de todo, la inflación se ha convertido en una variable impredecible y, por lo tanto, de riesgo creciente para las finanzas públicas, pues merma el poder adquisitivo del presupuesto: el gasto público rinde menos. Para el cierre de 2023 Hacienda estima una inflación de 3.2%, pero la encuesta del sector privado de Banxico del mes de noviembre anticipa una inflación de 5.07% para el mismo periodo. Si Hacienda se equivoca (y el dinero acaba valiendo menos), lo presupuestado podría no alcanzar y, como consecuencia, se tendrá que recortar gasto durante el año fiscal.

Lo que ha ocurrido con el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) añade incertidumbre. Recordemos que este instrumento fue creado justamente para afrontar escenarios con grandes faltantes de recursos, pero hoy ya casi no cuenta con ahorros. Al 3T de 2022 el saldo de este fideicomiso fue de sólo 25.4 mmdp, 8% del total que estaba disponible al cierre de 2019. En el Paquete Económico 2023 se incluye una iniciativa para refondear este “guardadito”; sin embargo, la SHCP no presentó un estimado del monto con el que cree que puede capitalizar el FEIP, a través de la reforma propuesta. Desde nuestro punto de vista, si la reforma se ciñe a no usar activos financieros de instituciones o fondos de pensiones del ISSSTE (lo que sería explosivo, política y financieramente) la posibilidad de realizar aportaciones adicionales vendrían de los Udibonos o Bondes D, con los que se podrían obtener alrededor de 43.2 mmdp, como sucedió en 2021. En todo caso, es un monto insuficiente para que el FEIP logre una reserva capaz de controlar los riesgos producidos por una disminución de ingresos.

A la vista de un marco macroeconómico tan débil, la SHCP está planeando un “colchón” financiero: un endeudamiento neto de 4.1 puntos del PIB, el mayor desde 2014. En suma, nos espera un año de ingresos cortos y altas presiones para aumentar la deuda, o hacer grandes recortes presupuestales.

Difícil, la misión de mejorar la atención de la salud

La desaparición del Seguro Popular y la creación del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) supusieron un deterioro en la atención de la salud de las personas sin seguridad social formal. A principios de 2022, el Gobierno federal asumió el reto de transitar con éxito hacia el modelo del IMSS-Bienestar, misión casi imposible, pues los recursos fiscales de ambas instituciones sufrirán un recorte el siguiente año.

“En 2023 el Insabi contará con un presupuesto de 107 mmdp, 1.2% (1.2 mmdp) menos que en 2022 o 6.8% (7.8 mmdp) menos que el promedio de 2013 a 2018.”

En 2023 el Insabi contará con un presupuesto de 107 mmdp, 1.2% (1.2 mmdp) menos que en 2022 o 6.8% (7.8 mmdp) menos que el promedio de 2013 a 2018. Por su parte, el IMSS-Bienestar tendrá 20.6 mmdp, 17% (4.2 mmdp) menos que en 2022, aunque 38.4% (5.7 mmdp) más que en el sexenio pasado.

Ambas instituciones (Insabi e IMSS-Bienestar) sumarán apenas 127.8 mmdp, 4% (5.5 mmdp) menos que en 2022 y 1.5% (1.3 mmdp) menos que en el sexenio anterior. Un panorama gris en materia de gasto en salud, el cual podría oscurecerse, pues el Gobierno federal tiene la costumbre de subejercer gasto para el Insabi a lo largo de todo el año, y disimularlo hacia el final de periodo con transferencias a fideicomisos mayores a las aprobadas.

Además de los recortes presupuestarios, hay grandes posibilidades de que desaparezca de facto el “guardadito” particular del Insabi. En la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) 2023 se ordena que los recursos restantes del Fondo de Salud para el Bienestar (Fonsabi) se depositen en la Tesofe, durante el primer semestre de 2023. Con esto, el Insabi podría quedarse sin recursos para la atención de enfermedades catastróficas como el cáncer, VIH/sida o cuidados intensivos neonatales.

Se profundiza la militarización de la seguridad

El combate integral a la inseguridad no será una prioridad para el Gobierno el próximo año; en cambio, seguirá apostando por fortalecer fiscalmente a los órganos militarizados. El gran reto será encontrar mecanismos de financiamiento para las policías civiles.

“Para 2023 el gasto en seguridad pública será 357.3 mmdp: un crecimiento de 6.6% en relación con el aprobado el año pasado, pero por debajo del gasto promedio observado entre 2012 y 2022 (357.5 mmdp).”

Para 2023 el gasto en seguridad pública será 357.3 mmdp: un crecimiento de 6.6% en relación con el aprobado el año pasado, pero por debajo del gasto promedio observado entre 2012 y 2022 (357.5 mmdp). Además, dicho monto representará el 4.3% del gasto neto total, el menor porcentaje de los últimos 11 años, por debajo del promedio de 5% entre 2012 y 2022.

Lo más preocupante es que se mantiene la apuesta por la militarización de la seguridad. Para 2023, la suma del presupuesto de las instancias militares –Sedena, Semar y Guardia Nacional– será de 221.6 mmdp, y representará 2.7 veces el presupuesto de las instancias civiles –SSPC, Segob, FGR y Fortamun–, con 80.7 mmdp. Hay que recordar que antes de 2018 el presupuesto de las instancias civiles estaba a la par o era superior a las militares.

Por otro lado, las instancias de seguridad civil de las entidades estatales y municipales se mantendrán en el abandono. Aunque en 2023 el gasto federalizado en seguridad crecerá 11% frente al aprobado de 2022, habrá una disminución de 13.5% en comparación con el promedio de 2012 a 2022. Encima de todo, seguirá sin existir un fondo para los gobiernos municipales que atienda exclusivamente a la seguridad pública (como el Fortaseg, antes de 2021), lo que de hecho incumple con el artículo 21, inciso E de la Constitución. El balón está en la cancha de los estados y municipios: ellos deberán encontrar mecanismos de financiamiento para su seguridad.

Presión fiscal de las empresas públicas del Estado

El desempeño negativo de Pemex y la CFE ha obligado al Gobierno a transferirles cuantiosas sumas de dinero. Nada nos permite suponer que en 2023 no vayan a requerir este apoyo adicional, lo que podría implicar nuevos riesgos de recortes de otras áreas importantes del gasto público.

Pemex se ha vuelto más una carga que un activo para el Gobierno. De 2019 a 2022 el Derecho de Utilidad Compartida (DUC), el principal impuesto que se le cobra a Pemex, pasó de 65% a 40%, lo que ha provocado una disminución de la renta petrolera del Gobierno federal. Estimamos que en 2021 la Federación dejó de recibir 165 mil millones de pesos (mmdp) por concepto del DUC. Además, entre 2019 y 2021 se otorgaron a Pemex 566 mmdp, para capitalizarse a través de la Secretaría de Energía, 428 mmdp de los cuales (o el 75%) no fueron aprobados por la Cámara de Diputados.

Se desconoce si en 2023 habrá una nueva reducción del DUC, pero es posible, pues sólo se necesita un decreto presidencial para hacerlo. Además, el siguiente año sólo se proponen 47.2 mmdp en apoyos de la Sener (“inversiones financieras”), cantidad ínfima frente a lo que efectivamente se ha transferido durante el sexenio, lo que anticipa que nuevamente se excederá dicho presupuesto.

Para dar una idea de la magnitud del posible rebase: si se presenta un exceso de gasto similar al de 2021, las transferencias de la Sener a Pemex alcanzarían los 331.6 mmdp, un gasto de 284.4 mmdp no previstos, superior a todo el presupuesto de la Secretaría de Salud para 2023 (209 mmdp).

El caso de la CFE es distinto, pues el Gobierno no está afrontando todo el peso fiscal de mantener tarifas eléctricas bajas, sino que está dejando que se acumule la presión para la siguiente administración en forma de endeudamiento, pérdida de patrimonio y obsolescencia productiva de la empresa.

Al tercer trimestre de 2022, los subsidios a las tarifas eléctricas que otorga la SHCP a la CFE llegaron a 79.3 mmdp, 5% (3.5 mmdp) más que en 2021, y un sobregasto de 6.3 mmdp frente al presupuesto aprobado (73 mmdp). A pesar de esto, el balance financiero (después de transferencias) de la empresa se sitúa en -26.2 mmdp, peor en 52% (-9 mmdp) que en 2021, el peor año de la historia reciente de la CFE. Para 2023 la situación apunta a repetirse. En el PEF tan sólo se proponen subsidios por 76.6 mmdp, la misma cantidad en términos reales que en 2022, pero inferior a lo observado de 2017 a 2021.

Es muy probable que la Comisión requiera ayuda de emergencia, pues su balance para el siguiente año es muy optimista. El gasto corriente de la empresa (Materiales y Suministros más Servicios Generales) se anticipa en sólo 171 mmdp, 28% (65 mmdp) por debajo del promedio observado de 2013 a 2021. Un gasto tan bajo jamás se ha conseguido en la última década, por lo que todo apunta a que será rebasado, lo que aumentará los faltantes de recursos de la empresa.

Además, la inversión de la CFE será de 50.6 mmdp, sólo 1% (708 mdp) superior a la aprobada en 2022 y 0.4% (197 mdp) por arriba del promedio observado en el sexenio pasado. Este aumento no servirá para provocar un cambio estructural en la empresa pública, que le permita dejar de depender de los subsidios del Gobierno.

Impulso de inversión disparejo

Para 2023 se promete una inversión de 1.1 billones de pesos, el monto más alto de la década. El reto, en primer lugar, será lograr ese gasto, ante las altas presiones financieras, y después será que con él se logre un impacto equitativo entre regiones.

Veamos: lograr la inversión aprobada para el siguiente año será toda una hazaña, pues implicaría un aumento de 40% (316 mmdp) frente a 2021, el último dato observado de esta administración. Además, se lucha contra la tendencia de que la inversión física se quede corta frente a lo previsto.  Entre 2019 y 2021 el subejercicio promedio fue de 7% o 55 mmdp. Para poner las cosas en perspectiva, en el sexenio pasado sólo en dos años (2015 y 2018) la inversión quedó por debajo de la meta, y en promedio el retraso fue de sólo 0.3% (5 mmdp).

Aunque se logre tal inversión, difícilmente proveerá un impulso económico equitativo en todo el país. Y es que tan sólo Chiapas, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán acapararían el 55% de tal crecimiento de la inversión, mientras que 17 entidades tendrán menos inversión frente al sexenio pasado.

Asimismo, la inversión estará enfocada en pocos sectores y proyectos. Al Tren Maya, se le “reservan” 143 mmdp, un aumento del 115.6% (76.7 mmdp) con respecto a lo aprobado en 2022. De hecho, el monto presupuestado para 2023 representa el 12.8% de toda la inversión física presupuestaria.

“Al Tren Maya, se le ‘reservan’ 143 mmdp, un aumento del 115.6% (76.7 mmdp) con respecto a lo aprobado en 2022.”

Por otro lado, habrá presiones fiscales a causa del nada realista presupuesto de la refinería de Dos Bocas, que tendrá sólo 47.2 mmdp, cifra ínfima frente a los 153.6 mmdp que se estima terminará gastando en 2022. No sería sorpresa que termine ejerciendo más de lo que se estimó, a costa de otros proyectos

Enfoque electoral de los subsidios

El enfoque de desarrollo de los programas de subsidios ha venido debilitándose desde 2019, para ir adquiriendo una orientación electoral. El próximo año el reto será fiscalizar el correcto uso de los recursos, ya que aumentarán los programas de transferencias directas y avanzará la opaca distribución geográfica del gasto.

En 2023 los programas de subsidios llegarán a 951 mmdp, un aumento de 15% (124.9 mmdp) con respecto al PEF 2022. Se alcanzará así el mayor monto de la actual Administración. No obstante, dicho monto sería apenas 2.2% (20 mmdp) mayor al promedio de 2013 a 2018, y no se superarían los récords alcanzados en 2014 y 2015. Pese al discurso, las transferencias del actual Gobierno no han sido superiores a las del sexenio pasado.

Eso sí: más que el monto en sí, el primer gran cambio es la concentración de recursos. Las Pensiones para Adultos Mayores –transferencias directas a la población– acaparará el 35% del gasto. En 2018, el programa de mayor valía –subsidios para universidades estatales– sólo concentraba el 14% de los recursos. Dicha concentración se ha dado a costa de sacrificar otros programas, muchos con impacto social probado.

El segundo cambio es que la proporción de recursos sin clasificación geográfica o localizados en la CDMX será de 87%, el mayor porcentaje registrado; esto abre rendijas al uso electoral de los programas.

En suma, los recursos se centran cada vez más en programas asociados mediáticamente al partido en el poder, lo que termina sacrificando instrumentos con verdadero impacto social en salud, seguridad, educación, equidad de género, etcétera.

Simulación de género

El impulso fiscal para combatir la desigualdad de género será casi nulo en 2023. Los retos en esta lucha se redoblan, pues los recursos de los programas exclusivos de mujeres sufrirán una disminución, y todavía será necesario impulsar una verdadera metodología para contabilizar las estrategias del Gobierno en pro de la igualdad.

Aunque los recursos considerados en el Anexo 13 para la Igualdad entre Hombres y Mujeres sumarán 346 mil millones de pesos (mmdp), 41% (100 mmdp) por encima de lo aprobado para 2022, el incremento se debe a que se contabilizan programas que se otorgan por igual a hombres y mujeres.

Aunque los recursos considerados en el Anexo 13 para la Igualdad entre Hombres y Mujeres sumarán 346 mil millones de pesos (mmdp), 41% (100 mmdp) por encima de lo aprobado para 2022, el incremento se debe a que se contabilizan programas que se otorgan por igual a hombres y mujeres. Es decir, el famoso Anexo contiene programas sin prioridad de género, lo que no ayuda a eliminar las brechas de desigualdad. Por mucho, el programa que más ha colaborado a “inflar” el Anexo son las Pensiones para Adultos Mayores, el cual aportará 191.2 mmdp en 2023, un aumento de 43% (57.7 mmdp) frente a 2022, o de 1,019% (174.1 mmdp) frente a 2018.

El punto es que de 87 programas considerados en el Anexo 13, en realidad sólo 11 están enfocados exclusivamente en las mujeres, los cuales, en conjunto, contarán con 6.9 mmdp (2% del total), lo que implicará un recorte de 3% (199 mdp) frente a lo presupuestado en 2022 o de 25% (2.3 mmdp) en relación con 2018.

Aunque existen lineamientos para la vinculación de los programas presupuestarios con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), aún queda un gran margen de discrecionalidad sobre qué objetivos e indicadores se necesita cumplir para considerar que un programa presupuestario favorece la igualdad de género. De igual forma, parece no haber una metodología que defina qué proporción de un programa se puede incluir en el Anexo 13.

Al hacer un análisis de las Matrices de Indicadores de Resultados (MIR) y las Reglas de Operación (ROP) de los principales 35 programas, identificamos que los programas prioritarios, en su mayoría, pretenden considerar (o intentan contemplar) objetivos de género en sus ROP, como establece el Objetivo 5 de los ODS. Sin embargo, dichas justificaciones están más bien relacionadas con las condiciones poblacionales dadas, y no con prerrogativas para las mujeres.

Además, la vinculación de las metas del programa con los ODS es muy forzada. El principal problema es que se define una relación causal entre los mecanismos de los programas y los objetivos de género establecidos por organismos internacionales. Las MIR no cuentan con indicadores que ayuden a evaluar si verdaderamente dichos programas están impulsando el cierre de las brechas de género. En suma, urge una metodología clara para clasificar de mejor manera los programas que se pueden incluir en el Anexo 13.

Hacia 2024 y más allá

El año 2023 seguro pasará factura por lo que toca a la estabilidad macroeconómica de las finanzas públicas y la eficiencia del gasto público. Será necesario comenzar a pensar hacia 2024 para solventar los diferentes retos que se han ido acumulando.

Para la estabilidad de las finanzas públicas urge instalar un Consejo Fiscal con capacidad técnica para evaluar la planeación de la política fiscal y sus resultados; además, es necesario establecer una aportación recurrente al FEIP, indexada a los ingresos tributarios no petroleros, para recuperar esa línea de emergencia.

Para mejorar la gobernanza de gasto, se debe cumplir el artículo 84 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria que exige que se transparente el destino geográfico de tales subsidios, además se debe repensar para corregir la regresividad de los mismos.

Se debe blindar el gasto público en salud al aprobar el presupuesto con base en montos per cápita; hay que definir nuevos lineamientos para la integración del Anexo 13; idear y desarrollar esquemas de financiamiento de la seguridad pública en los municipios; tenemos que promover una agenda de inversión con mirada de largo plazo, y condicionar el apoyo a las empresas públicas a mejoras en su operación y modelo de negocios.

Hay muchos retos, pero también muchas ideas para enfrentarlos… EP

Por Mariana Campos y Jorge Cano

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