Un vacío en la Constitución y una propuesta de solución

Aunque se aprobó una reforma genérica para la reelección legislativa inmediata, mediante cambios al artículo 59 constitucional, su redacción puede desligar a los legisladores de la rendición de cuentas ante los ciudadanos que representan. Con una redacción sencilla y práctica, José Ramón López Rubí propone los cambios necesarios para solucionar este defecto.

Texto de 07/01/19

Aunque se aprobó una reforma genérica para la reelección legislativa inmediata, mediante cambios al artículo 59 constitucional, su redacción puede desligar a los legisladores de la rendición de cuentas ante los ciudadanos que representan. Con una redacción sencilla y práctica, José Ramón López Rubí propone los cambios necesarios para solucionar este defecto.

La aprobación en México de la “reelección legislativa inmediata” (RLI) es una de las luchas de reforma prodemocrática en las que algunos participamos con argumentos.1 Esa reforma, digamos “genérica”, se logró en 2014 con una remodelación del artículo 59 constitucional.2 Sin embargo, la redacción de dicho artículo —y la ausencia de cierto texto en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE)— contiene la semilla de la degeneración política institucional.

El nuevo artículo 59, que extiende y debería aclarar los artículos 51 y 56 de la Constitución General, sustituyó la redacción prohibicionista —anti RLI— de 1933: “Los senadores y diputados al Congreso de la Unión no podrán ser reelectos para el periodo inmediato”. A su vez, el artículo de 1933, aprobado para contribuir a la centralización del poder a favor del Partido Nacional Revolucionario y su jefe de facto, el presidente de la República, sustituyó completamente al artículo 59 de 1917, que contenía los requisitos para ser senador; en otras palabras, la Constitución original autorizaba tácitamente la reelección consecutiva de todos los legisladores: ningún artículo de la sección I, “De la Elección e Instalación del Congreso”, del capítulo ii de su título tercero representa una prohibición. La versión vigente desde 2014 dice solamente que:

Los Senadores podrán ser electos hasta por dos periodos consecutivos y los Diputados al Congreso de la Unión hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.

El meollo empírico del problema normativo es este: que los postule el mismo partido o coalición no asegura ni posibilita la verdadera —y completa— rendición de cuentas; sí la hace posible que la postulación sea para la misma demarcación electoral. Entremos en algunos detalles, con el ejemplo de los diputados de mayoría relativa.

La redacción cuestionada puede no ser problemática frente a un demócrata cabal porque su interpretación (la del demócrata, en un sistema de o con distritos uninominales) no implicaría sino buscar la reelección en un mismo distrito; de lo contrario no sería posible la rendición de cuentas entre representante y representado. Y es esta rendición de cuentas vertical electoral, precisamente, uno de los argumentos primordiales de la propuesta que hicimos —su corazón democrático y uno de sus pulmones empírico-analíticos—, argumento que no está reflejado ni protegido por el artículo 59 constitucional actual ni por el artículo 14 de la LGIPE, cuyas palabras principales son:

1. La Cámara de Diputados se integra por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales votadas en circunscripciones plurinominales. La Cámara de Diputados se renovará en su totalidad cada tres años.

2. La Cámara de Senadores se integrará por 128 senadores, de los cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal, dos serán electos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Los 32 senadores restantes serán elegidos por el principio de representación proporcional, votados en una sola circunscripción plurinominal nacional. La Cámara de Senadores se renovará en su totalidad cada seis años.

No aparece nada sobre el asiento territorial formal de las candidaturas de reelección. Para el político racional que no sea un demócrata ideal, ni uno realmente cabal, dicho estado de los textos normativos significa el potencial y el incentivo para, sin violarlos, reelegirse como diputado pero no ser reelecto como representante de un distrito al ser candidato en un distrito distinto al anterior. Esto es, podría reelegirse sin rendir cuentas o evadir la rendición de cuentas cambiando la base distrital de la nueva e inmediata candidatura. Entonces se produciría una reelección formal y funcional simple, no una reelección democrática y representativa en la línea de la rendición de cuentas: el político vuelve a ser legalmente diputado pero no completa su tarea o responsabilidad de representación primera y directa de una muestra de ciudadanos, y no vuelve a ser su representante, impidiéndoles además consolidarse como sus constituents.3

Bastan para ilustrar dos ejemplos de cada grupo: el de José Alberto Couttolenc, quien fue diputado local en la hoy Ciudad de México de 2009 a 2012 e inmediatamente después en el Estado de México de 2012 a 2015, gracias a la representación proporcional; y el de Pastor Rouaix, quien fue diputado por el distrito II en la XXXI Legislatura de Puebla, de 1924 a 1926, y se reeligió por el distrito I para la XXXII Legislatura poblana del periodo 1926-1928. El primer ejemplo se dio en la postransición sin ninguna reforma relativa a la RLI, el segundo bajo la Constitución de 1917 sin la reforma de 1933 y durante el Maximato. Con el artículo 59 constitucional vigente es posible y probable obtener resultados equivalentes o parecidos, democráticamente indeseables en nuestras propias circunstancias.

Nótese que dicha opción, simuladora e irresponsable, podría llegar a ser “justificada” manipulando retóricamente la más problemática noción de que los diputados federales son intrínsecamente “representantes de la Nación”, no de “unos cuantos”. No defiendo un particularismo extremo, pero sí que no se ignore a la parte en “defensa” de un todismo extremo; lo que prefiero es la búsqueda de un equilibrio entre la parte y el todo con la rendición de cuentas como vínculo, responsabilidad comprometida entre una y el otro. En fin, hay que abortar ese “chapulinismo nacionalista” y su discurso.

Así, considerando con James Madison que los hombres no son ángeles, que en México la cultura democrática del político tiende a ser excepcional (lo contrario es, cuando menos, una hipótesis a generalizar sin universalizar, razonablemente) y que existe una omisión del legislador impresa tanto en la Constitución como en la ley, propongo una cláusula de resolución a incorporarse en el artículo 59 constitucional, así como en el 14 de la LGIPE:

Los diputados no podrán ser candidatos a la reelección consecutiva en un distrito uninominal que no sea aquel ya representado en el periodo inmediato anterior. Podrán competir por su reelección si y sólo si lo hacen por y para el mismo distrito.

Desde luego, habría que hacer lo equivalente sobre los senadores y posibilitar su reelección consecutiva por una sola entidad federativa, de tal forma que la cláusula fuera:

Ni los diputados ni los senadores podrán ser candidatos a la reelección consecutiva en demarcaciones electorales que no sean aquellas que representaron en el periodo inmediato anterior. Podrán competir por su reelección si y sólo si lo hacen por y para las mismas demarcaciones respectivas.

Todo esto es una forma de ajustar y mejorar el diseño institucional existente hacia los procesos electorales de 2021 en adelante.4 Al menos, la cláusula debería considerarse para integrarse como otro artículo en el Capítulo III, “Disposiciones complementarias”, del título segundo, “De la Elección del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y de los Integrantes de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados”, de la LGIPE. Otra opción sería borrar una parte del artículo 59 constitucional: “La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato”, e introducir alguna versión de la cláusula únicamente en el artículo 14 de la ley electoral.

Si hay rendición de cuentas entre representantes y representados, existe algo como el mecanismo de la “reelección legislativa inmediata”, bien regulado jurídicamente. Para que en casos como el mexicano la RLI se concrete en rendición de cuentas, se requieren disposiciones como las cláusulas propuestas. No son una garantía total pero sí una condición necesaria, de otro modo no será posible. EP

1 Por ejemplo, de lo más accesible y breve de mis argumentos públicos, “A favor de la reelección”, Enfoque, suplemento del diario Reforma, 6 de febrero de 2005, y “¿Reelección legislativa inmediata?”, El Universal, 4 de agosto de 2009, archivo. eluniversal.com.mx/editoriales/45121.html. Conviene decir aquí mismo que, en democracia, la RLI no significa que los legisladores se reelijan necesaria e inmediatamente, ni que los ciudadanos los reelegirán de manera inevitable. Significa la posibilidad de algunos para competir inmediatamente por su reelección y la de otros para decidir si se reeligen o no los competidores. Esa posibilidad política y esa posibilidad ciudadana, unidas legalmente, instituyen la génesis de la rendición de cuentas respectiva. Sobre la rendición de cuentas en general, véase el resumen de Andreas Schedler en ¿Qué es la rendición de cuentas?, México, IFAI, 2004, reseñado en Foro Internacional, El Colegio de México, número 183, enero-marzo 2006, http://forointernacional.colmex.mx/index.php/fi/article/view/1815/1805

2 Uso la palabra “genérica” en el sentido de pertenencia al género democrático y sin especificaciones políticas contextuales. La aprobación se dio, si somos estrictos con el concepto politológico de “transición”, en un momento postransicional, por una mayoría legislativa con origen electoral democrático y a través de una circunstancia de “gobierno dividido”.

3 Puede consultarse la entrada sobre este término en el diccionario Les Intraduisibles del Comité sobre Conceptos y Métodos de la Asociación Internacional de Ciencia Política, concepts-methods.org/Intraduisible/Term/811. En cuanto al resultado del que hablamos, insisto en que como resultado sería similar a casos recientes que coexisten con un régimen democrático general y casos añejos, fuera de un contexto democrático auténtico.

4 Las elecciones de 2021 serán las primeras en que los legisladores, electos en 2018, podrán intentar la “reelección legislativa inmediata”.

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