Sin duda, los últimos 30 años han significado para México y su sociedad una transformación sustantiva. El contexto político se modificó y la sociedad civil emergió imponiendo al Estado mexicano nuevas reglas de actuación y también de interlocución. Se activó una demanda ciudadana más potente que ha sido causa y efecto para romper con la lógica tradicional de hacer política y con el monopolio que el gobierno mantenía sobre las políticas públicas.

La existencia de una sociedad organizada, independiente y autónoma constituye un piso indispensable para la conformación de una democracia moderna, una en la que se limite al poder de manera efectiva. En México, en relativamente poco tiempo, pudimos construir una multiplicidad de organizaciones de la sociedad civil, cuya característica es su proclividad a posicionarse como críticas a las acciones del gobierno y como interlocutores válidos en el debate público. Esto ha permitido que, con mayor frecuencia, haya una exigencia a las autoridades por la generación de resultados visibles y mayor efectividad en la atención de los problemas públicos que aquejan a nuestro país.

La sociedad civil en México tiene una gran variedad de expresiones y agendas que van desde grupos comunitarios a sindicatos, de asociaciones profesionales a religiosas, de fundaciones filantrópicas a centros de pensamiento y análisis de política pública. Todas responden a sus propias consideraciones éticas, ideológicas, culturales, políticas, religiosas, filantrópicas y científicas, lo cual ha dado impulso a una masa crítica plural que incentiva espacios de diálogo en la vida pública.

No puede minimizarse su importancia como actor decisivo en el impulso de temas de interés público en las prioridades de gobierno y como artífice de cambio político y social. Basta mencionar que no se podría explicar la agenda en temas de derechos humanos, equidad de género, inclusión, desarrollo sustentable, transparencia, ni en aquellos anteriormente reservados al Estado como los relativos a la justicia y el combate contra el crimen organizado y las prácticas de corrupción, sin las aportaciones de este sector.

Las prácticas gubernamentales han tenido que reconfigurarse a partir de esta demanda. No obstante, esta nueva relación entre sociedad civil organizada y gobierno dista mucho de ser homogénea o, incluso, efectiva, y se encuentra sujeta a los vaivenes de la clase política y los intereses de la política. A pesar de ello, difícilmente la intensidad de la participación y demanda ciudadana se desalentará. Cualquier intento de regresar a las prácticas del pasado para cerrar los espacios de interlocución abiertos por la sociedad civil y mantener el control de las estrategias e instrumentos de política, desde mi punto de vista, tiene una alta probabilidad de error y fracaso.

Desde el segmento de las instituciones dedicadas al análisis de la política pública, en este texto quiero presentar una reflexión sobre los factores que han tenido un impacto en el rediseño de esta nueva relación sociedad civil-gobierno, con el propósito de evitar retrocesos. Asimismo, enumero algunos aspectos que posicionan esta nueva relación como vehículo de cambio y transformación de la vida del país.

Cinco factores que potencian la participación de la sociedad civil en México

En el último cuarto de siglo, la sociedad organizada se multiplicó en número y aportaciones a la discusión de asuntos públicos. Hoy, el país cuenta con más de 27 mil actores sociales inscritos en el Registro Federal de Organizaciones de la Sociedad Civil del Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol), y aunque la densidad de organizaciones es diferenciada a nivel estatal, prácticamente existen grupos organizados de la sociedad en toda la República. La década de los noventa fue precisamente el escenario en el que se registró la apertura del espacio político que permitió dar cauce a nuevas formas de expresión social. Aquí cinco factores que facilitaron el cambio:

1. Fragmentación del monopolio del sistema político

Hasta antes de 1989, el sistema político mexicano tenía como fundamento el control de casi todos los aspectos de la vida pública. El Ejecutivo Federal controlaba el aparato electoral, lo que le daba la posibilidad de intervenir en el quehacer del Poder Legislativo, manejaba discrecionalmente el ejercicio de gobierno, intervenía en las “soberanías estatales”, definía las relaciones con el exterior e, igualmente, incidía en la impartición de justicia.

Este monopolio del poder y las decisiones tuvo su primera fractura grave con el movimiento estudiantil del 68 y su violento desenlace. Más adelante cobró distintas expresiones, siendo una relevante la organización ciudadana espontánea luego del terremoto de 1985; o la que a través de las urnas hizo posible la alternancia política en el ámbito local cuando el partido gobernante perdió por primera vez una gubernatura en 1989; o las que se fortalecieron con la conformación de un Congreso mayoritariamente de oposición al Ejecutivo Federal en 1997.

La alternancia política fragmentó la estructura del poder dando paso al involucramiento de diversos actores en la arena pública y dando identidad y fuerza a la oposición dentro y fuera del sistema político. Esto abrió el espacio a la participación de la sociedad civil. Desde entonces su avance es innegable.

2. Apertura en la generación de información

Al igual que todos los aspectos de la gestión gubernamental, la información para la toma de decisiones gubernamentales estaba monopolizada y las experiencias de actores capaces de generar información veraz eran escasas. La información y la agenda pública estaban controladas por el Estado. La radio y la televisión, con su poderosa injerencia en los hogares y la opinión pública, forjaron una alianza de mutuo beneficio con los gobiernos.

En otra esfera de la vida pública, una central, como lo es la generación de información oficial de todo tipo, los controles a veces se convertían en notorios abusos y distorsiones de la realidad. Sin embargo, gracias a la creación del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), se comenzó a coordinar un sistema confiable de estadísticas en todo el país. La evolución de este órgano lo llevó a ser una de las primeras entidades autónomas del Estado y, con ello, se avanzó en la construcción de estadísticas objetivas de la situación económica del país, de los estados y de los hogares que los componen.

Lo mismo ocurrió con el Banco de México, que en su evolución se hizo cargo de la información socioeconómica del país con énfasis en el tema económico y monetario. Esa función que técnicamente se consideró acertada, en algunos casos permitía dosificar el flujo de información a la sociedad. Los anuncios del comportamiento salarial, los movimientos del tipo de cambio y el nivel de las reservas internacionales se manejaban con absoluta secrecía, salvo en una o dos ocasiones al año. No obstante, la crisis financiera llevó a que desde el exterior se obligara a la autoridad financiera a informar periódicamente sobre el comportamiento de variables clave de la economía hasta la actualidad, en que hay una abundancia de información económica, así como diversas fuentes confiables.

Otra de las innovaciones en esta materia fue el reconocimiento del derecho de todos los mexicanos a conocer la información pública generada por cualquier ente público en 2002. En este sentido, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) representa un actor relevante para reducir las asimetrías de información entre sociedad civil y gobierno.

En la actualidad hay información, y su manejo y origen es diverso, pero el mayor avance es la manera como las estadísticas oficiales son cada vez más detalladas y, mucha de ella, cada vez más accesible al ciudadano. Al cerrar la brecha de información entre actores, la sociedad civil ha tenido la capacidad para conocer y entender la información pública, procesarla y proponer soluciones a problemas con base en evidencia. Este factor ha dado soporte a las organizaciones sociales para entender mejor los fenómenos que analiza y así tener una interlocución sólida en los distintos ámbitos de intervención pública. Asimismo, también ha fortalecido una de las facetas más sustantivas de la sociedad organizada que es la vigilancia y contraloría social del sector público.

3. Valoración de la esencia pública del gobierno

Una de las consecuencias directas de la transición democrática del país es el cambio de posición sobre la legitimidad, representatividad y legalidad de la acción de gobierno. Un ambiente más plural, con múltiples sujetos activos en la deliberación pública, exigía repensar la esencia pública del gobierno. Con ello, en la conversación pública se retomaron valores como interés público, transparencia, rendición de cuentas y gobierno abierto.

Estos valores no son menores, ya que permiten materializar la ruptura del monopolio en las decisiones de gobierno. Las organizaciones de la sociedad civil han entendido muy bien esto y se han apropiado de ellos para superar las barreras que cierran las oportunidades de participar en los asuntos de gobierno. Actualmente, estos valores guían el quehacer de las organizaciones de la sociedad civil, por lo que este tipo de participación ciudadana se ha convertido en elemento indispensable de un buen gobierno. 

4. Gestión pública orientada al ciudadano

La introducción de nuevas técnicas de gestión que se han implementado en la administración pública, impulsadas por reclamos ciudadanos, también rompieron con la visión tradicional de la función pública, en la cual había una convicción de que las tareas del gobierno eran terreno exclusivo del aparato gubernamental, y la población sólo era receptora de los bienes y servicios producidos por el Estado. Cuando mucho, en materia social se habían dado intentos por favorecer el tránsito de los beneficiarios de objetos a sujetos activos de los programas sociales.

Posteriormente, herramientas como la Gestión por Resultados (GpR), el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) y el Presupuesto por Resultados (PbR), con todo y sus limitaciones, han recuperado cierta orientación hacia el ciudadano y se caracterizan por encaminar la gestión pública hacia la obtención del beneficio público. La instrumentación de estas técnicas ha propiciado la obligación de los entes públicos de justificar sus decisiones y de explicar las estrategias y acciones elegidas en clave de interés público.

Son recientes los casos en que los despachos del Ejecutivo encargados de las políticas públicas en el país han abierto espacios de consulta con la sociedad civil enfocada en temas concretos. En los últimos años, dichos espacios están cobrando mayor relevancia para dar un curso distinto a la formulación de las políticas a partir de la visión ciudadana. Por otra parte, los procesos de evaluación derivados del SED han puesto en la vitrina pública información relevante que la propia sociedad civil ha aprovechado para vigilar y denunciar prácticas indebidas, pero también para proponer mejoras en los resultados de las políticas públicas.

5. Creación de nuevos órganos autónomos

Otro de los aspectos que ha permitido robustecer la participación de la sociedad civil en México es la construcción de nuevas instituciones autónomas e independientes que fungen como un contrapeso a las decisiones de gobierno, y que también abren espacios de interlocución con la sociedad civil.

Además de los entes tradicionales fuera del Poder Ejecutivo, como lo son el Poder Legislativo y Judicial, México ha creado órganos autónomos como el Instituto Nacional Electoral (INE), la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece), el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), el INAI, la Auditoría Superior de la Federación (ASF), el recientemente creado Tribunal Federal de Justicia Administrativa (tfja), la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción (FECC) y el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA).

La creación de estos organismos ha facilitado el diálogo con la sociedad civil, en donde se ha participado para garantizar la legalidad de los procesos electorales; para activar un Poder Legislativo que delibere con responsabilidad sobre el marco normativo que regula la vida pública y que sea un contrapeso efectivo del Ejecutivo; para modificar la dinámica de la administración pública, orientar la eficacia de sus acciones y controlar el abuso del poder. El ejemplo más contundente de la incidencia crítica de la sociedad civil es el SNA, el cual es presidido por un órgano ciudadano elegido de manera independiente y objetiva.

Sociedad civil como vehículo de cambio y agenda del futuro

A la luz de los factores que potenciaron la participación de la sociedad civil en la agenda pública, vale la pena subrayar que nos encontramos frente a un proceso que nos convoca a normalizar e institucionalizar los espacios de interlocución entre sociedad y gobierno, para fortalecer la posibilidad de construir una ruta de futuro sobre la base de la legitimidad.

Las organizaciones de la sociedad civil, en especial las orientadas al análisis de políticas públicas, han avanzado en la construcción de capacidades para generar metodologías y documentos de análisis accesibles a la ciudadanía, y han ganado experiencia en la construcción de estrategias de incidencia e interlocución, guardando los equilibrios necesarios de independencia y objetividad en el proceso. Estas mismas características posicionan a la sociedad civil organizada como un vehículo sustantivo para innovar el mercado de las ideas y soluciones de política pública, promover la defensa del interés público, revitalizar el Estado por la vía institucional y vigilar a todos los actores que participan en el ejercicio gubernamental. 

La evidencia sustenta este argumento. La sociedad civil cuenta hoy con flexibilidad para rápidamente avanzar en la especialización temática de los asuntos públicos; tiene fuerza de tracción para aprovechar los nuevos canales de comunicación que caracterizan a una sociedad abierta y empujar temas clave; superó la visión centralizada de escrutinio presidencial y vigila la interacción de actores gubernamentales en todos los órdenes de gobierno. Exige, a través de la propuesta, la mejora y la efectividad de la gestión pública.

Pensar una agenda del futuro para la sociedad civil como vehículo de cambio implica primero entender que lo que se promueve es una reforma del Estado que ponga en el centro al ciudadano; es decir, se requiere una agenda pública que recoja la diversidad de reclamos y necesidades, pero también las capacidades y aportaciones de la sociedad.

No se trata de contar con organizaciones cuya función  sea confrontar al Estado, al gobierno o a la autoridad, se trata de construir un Estado democrático, con espacios de diálogo y con capacidad de incorporar la participación social.

La agenda ciudadana debe estar encaminada a dotar al país de esquemas democráticos de gobierno, que, así como promueven la educación, la salud, la seguridad o la inclusión, sean capaces de promover la justicia y la igualdad de oportunidades considerando la participación social tanto en el armado de los planes y programas de gobierno como en su ejecución y evaluación. La sociedad y las organizaciones que emanan de ella deben ser más propositivas e igualmente más democráticas y tolerantes para enriquecer el diálogo público.

La vida pública puede mejorar en la medida en que gobierno y sociedad identifiquen sus puntos de convergencia en torno al desarrollo y a la democracia. México sigue siendo un país con poca sociedad civil, por más que ésta se haya fortalecido en los últimos años. Países similares al nuestro tienen una densidad de organizaciones muy superior a la nuestra y fuentes de financiamiento más amplias y diversas. Mucho tiene que ver la economía en el fortalecimiento de la sociedad civil organizada, pero también el sistema político y la vida institucional.

Un sistema político con problemas de representación, como el vigente hoy en México, limita la legitimidad y la capacidad de interlocución. Un reto no menor es el de la recuperación de la confianza en el diálogo y en la contraparte. Una relación entre órdenes de gobierno, partidos políticos o dependencias de gobierno y la sociedad es inviable si no se sabe escuchar y responder, argumentar y convencer.

Las organizaciones civiles en México han promovido espacios de diálogo entre la sociedad y el gobierno. Si bien la construcción de estas organizaciones es reciente, en la actualidad éstas pueden llegar a ser actores sociales relevantes que permitan procesar la demanda social y ciudadana en aras del fortalecimiento de una democracia participativa y también más eficaz. EstePaís

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Edna Jaime es directora general de México Evalúa, Centro de Análisis de Políticas Públicas.

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