Presupuesto federal 2020: arriesgado y sin contribución al crecimiento

Mediante la comparación de los presupuestos correspondientes a las dos últimas administraciones federales, el autor analiza cómo las prioridades del actual gobierno se materializan en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2020 y por qué —si se sobreestiman los ingresos y se minimiza el costo de la deuda— es poco probable que nuestras finanzas públicas logren que el país alcance sus metas.

Texto de 04/11/19

Mediante la comparación de los presupuestos correspondientes a las dos últimas administraciones federales, el autor analiza cómo las prioridades del actual gobierno se materializan en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2020 y por qué —si se sobreestiman los ingresos y se minimiza el costo de la deuda— es poco probable que nuestras finanzas públicas logren que el país alcance sus metas.

Las propuestas de la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) y de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) no son sólo estados de cuenta financieros de lo que el gobierno federal busca recaudar y en qué plantea gastar; son, en buena medida, las definiciones de sus políticas públicas prioritarias y la materialización de las prioridades planteadas en los discursos presidenciales y en el plan de desarrollo. Si éstas no se acompañan de un respaldo presupuestal congruente, simplemente quedan en intenciones. Para el segundo año de gobierno, la administración federal estableció dos prioridades generales: mantener la estabilidad macroeconómica y contribuir al desarrollo; y tres sectoriales o específicas: impulsar el bienestar social mediante los programas de atención a grupos desfavorecidos, fortalecer a Pemex y mejorar la seguridad pública. En materia de estabilidad y fortaleza de las finanzas públicas, en 2020, para el balance primario y el déficit público se proponen niveles ligeramente superiores a los estimados para el cierre de este año: 0.7% y -2.1% en comparación con 1.0% y -1.9% en relación con 2019, en ese orden. Sin embargo, dichos niveles propuestos difícilmente serán alcanzables por diversos factores:

• Primero, por la sobreestimación en las plataformas de producción y de exportación de petróleo crudo que se establecieron en 1.951 y 1.134 millones de barriles diarios (mbd), respectivamente. Ello implicaría que la primera aumentara 13% y la segunda 14% a tasa anual en promedio, y un incremento absoluto de la producción del orden de 300 mil barriles diarios con respecto al nivel registrado en julio pasado (1,671 mbd), que supondría revertir en un solo año casi una tercera parte de la contracción registrada en los últimos 15 años. De mantenerse la producción de crudo en un nivel similar al actual (1.7 mbd) y considerando el precio de la mezcla mexicana de petróleo estimado en el PEF ($49.90 dólares por barril), la pérdida de ingresos petroleros ascendería a casi $90 mil millones, monto equivalente a 0.3% del PIB, lo que podría incrementar el déficit público y reducir el balance primario en esa magnitud. No obstante, ello podría compensarse parcialmente si se registra un precio promedio de la mezcla superior al previsto por el gobierno (el mercado lo ubica arriba de $55 dólares por barril).

• Segundo, en la LIF también se presenta una sobreestimación de los ingresos tributarios por IVA e ISR, que se deriva tanto del crecimiento proyectado del PIB (2%, lo que nadie estima factible), como de la relación que existe entre la evolución de esa variable y la recaudación de dichos impuestos (elasticidad ingreso). Considerando esos elementos, la recaudación podría ser entre $41 y $104 mil millones inferior a la proyectada. 

• Tercero, para 2020 la LIF estima una recaudación por IEPS de $515.7 mil millones y un incremento real anual de 6.7% con respecto a 2019, de los cuales dos terceras partes (66.3%) corresponden a gasolinas y diesel. De materializarse un mayor precio del petróleo en el próximo año al estimado por el gobierno, que se tradujera en un alza de los precios de las gasolinas, el gobierno tendría que ajustar el IEPS a la baja, a fin de evitar incrementos en los precios al consumidor más allá de la inflación. Se estima que un aumento de 10% en los precios del petróleo tiene un impacto de 7% en los de las gasolinas, lo que implicaría que el IEPS tendría que reducirse en el equivalente a una recaudación del orden de $30 mil millones, para compensar parte de ese incremento de precios. Así, los mayores ingresos públicos por un aumento del precio del petróleo se compensarían por menores ingresos por ajustar a la baja del IEPS de la gasolina y el diesel.

• Cuarto, otra presión al déficit público podría provenir de una subestimación del costo financiero de la deuda, en la medida en que el gobierno supone una reducción de 1.2% en términos reales de ese gasto, asociada a una disminución de la tasa de interés nominal promedio de 8% en 2019 a 7.4% en 2020. Un factor que podría inhibir dicha baja de la tasa es el aumento de la retención fiscal por intereses generados en inversiones de 1.04% a 1.45% propuesta en la LIF que, además de desincentivar el ahorro, puede traducirse en que el mercado demande una tasa de interés más elevada para compensar ese aumento, con el consecuente impacto en el costo financiero de la deuda pública.

La sobreestimación de ingresos y la subestimación del costo de la deuda pueden implicar que los objetivos de déficit fiscal y balance primario para 2020 sean inalcanzables.

En cuanto al gasto público, para 2020 el proyecto de PEF propone un incremento real de 2.3% en relación con el autorizado para 2019 y de 2.7% con respecto al cierre estimado para este año del gasto programable total; por funciones, se propone un aumento de 11.5% en las de gobierno (que incluye seguridad pública), 2.8% en desarrollo social (“bienestar”) y un crecimiento nulo en desarrollo económico, en donde el único concepto funcional que aumenta es “combustibles y energía”, asociado a los recursos destinados a la refinería de Dos Bocas; en todas las demás funciones sectoriales se plantean reducciones reales del gasto, que van de 2.1% en ciencia y tecnología a 45% en turismo.

En materia de seguridad, la prioridad declarada no se refleja en el presupuesto. Los distintos rubros que la componen están lejos de ser los necesarios para enfrentar la crisis de inseguridad y violencia que vive el país. Si bien en seguridad nacional el presupuesto aumenta 13.8% a tasa anual en 2020, en seguridad interior disminuye 2.6 por ciento. Además, preocupa su evolución reciente. El presidente Calderón, que inició el combate al crimen organizado en 2006, recibió el país con un presupuesto en esa materia (seguridad nacional e interior) de $93.3 mil millones; seis años después lo había duplicado para llegar a $190.2 mil millones. El gobierno del presidente Peña rompió con la tendencia creciente y lo dejó en $165 mil millones al término de su sexenio; 11% menos en términos reales. El presupuesto de $157 mil millones presupuestados para 2020, aunque representa un incremento con respecto al de 2019, equivale al de 2013.

En el rubro de bienestar hay congruencia entre la prioridad asignada por el presidente López Obrador y el presupuesto destinado a los programas prioritarios diseñados para atender a los grupos vulnerables y desfavorecidos. En total se asignaron aproximadamente $265 mil millones. No obstante, a educación y salud se destinan $751 mil y $634 mil millones, respectivamente, que representan incrementos mucho menores con respecto a 2019, ya que el de educación crece sólo 0.6% y el de salud 2.6 por ciento. Esa desproporción entre los aumentos de los programas de subsidios directos a grupos de población y de la operación institucional de salud y educación confirma el estilo clientelar de la política social del actual gobierno. Aunque hay un mayor peso relativo de los programas de bienestar con respecto al gasto en salud y educación, no hay un incremento sustantivo que haga pensar que la pobreza o las desigualdades se abatirán significativamente.

En desarrollo económico, son preocupantes las contracciones del gasto en asuntos económicos, comerciales y laborales (casi 30% anual), en agricultura (28%), en donde el único programa que aumenta es del precios de garantía —lo que generará múltiples conflictos en el sector— y en comunicaciones y transportes (24% y 36%, en ese orden), con el consecuente impacto en la infraestructura básica del país.

De acuerdo con la clasificación administrativa, en 2020, el gasto de los ramos autónomos aumentaría 6.1% con respecto al presupuesto aprobado para 2019, de manera destacada el del INEGI (31.9%) por el levantamiento del censo de población y vivienda previsto para el próximo año y el del INE (11.4%); el de Pemex, que se incrementaría 8.8% (efecto Dos Bocas) y el de la CFE en 1.4% en términos reales. En contraste, el gasto de los denominados ramos administrativos (secretarías de Estado, dependencias y programas de gobierno) se contraería 2.6% real; es decir, se profundizaría el “austericidio” aplicado en 2019.

Esa reducción del gasto programático sería particularmente severa en las secretarías de Trabajo y Previsión Social (-35.8%), Economía (-33.3%), Agricultura (-31.8%) y Comunicaciones y Transportes (-21.1%). Sólo aumentaría el gasto ejercido por Energía (72%), Bienestar (11%) y Seguridad y Protección Ciudadana (6.3%), entre las dependencias más relevantes.

Un aspecto que podemos destacar del proyecto de presupuesto para 2020 es la severa contracción que se propone para la inversión pública en prácticamente todos los ámbitos de la gestión gubernamental, con algunas excepciones. A nivel agregado, ésta aumentaría 2.5% en términos reales con respecto a la aprobada en 2019, pero la de los ramos administrativos se reduciría 10.3%, la del IMSS 3% y la de la CFE 21%, importantes ejecutores de inversión pública. En comparación, aumentaría la de Pemex (17.6%), la del ISSSTE (9.1%) y la de algunos ramos autónomos con un peso relativo menor en la inversión total. Por los montos ejercidos, particularmente grave sería la disminución de la inversión pública en Defensa Nacional, Comunicaciones y Transportes, Salud y Medio Ambiente. El incremento más relevante corresponde a Energía, con lo que parecería que la única inversión relevante en materia de infraestructura de esta administración en 2020 es la nueva refinería y que todos los recursos disponibles se canalizarán a su construcción.

En ese contexto, la reducción de la inversión pública abonará a que el crecimiento del PIB en 2020 continúe en la mediocridad y que difícilmente se alcancen las metas planteadas por el gobierno. Peor aún, de seguir esa tendencia, esta administración federal acumulará grandes rezagos en materia de infraestructura física en el país y, en materia de control de las finanzas públicas, los riesgos no se materializarían en 2020 sino en los siguientes años. EP

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