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Desde que era candidato a la Presidencia de la República, Andrés Manuel López Obrador dejó claro que uno de sus propósitos como presidente sería mantener a raya la influencia del dinero en la política mexicana. En mayo de 2018 lo dejó negro sobre blanco: había que separar el poder político del poder económico. Desde entonces el tema ha estado presente en el discurso y la comunicación gubernamental, así que la frase apareció en el Plan Nacional de Desarrollo, en spots de televisión y en el primer informe de gobierno. ¿Qué significa esta separación? A la luz de la experiencia, no se trata de un divorcio total: baste ver la creación del Consejo Asesor Empresarial o los constantes anuncios de inversiones privadas por parte del presidente. Tampoco, como se ha sugerido, parece perseguirse la vuelta al Estado intervencionista que producía incluso bicicletas, aunque sí exista el propósito —celebrable— de retomar la rectoría en algunos temas críticos. Se trata de un objetivo más modesto, pero no menos importante: comenzar, luego de una época en que la corrupción alcanzó el grado de escándalo, a domar el poder que tiene el capital en las decisiones públicas, para que el gobierno deje de ser visto como un medio para enriquecerse y sus políticas como artículos que pueden comprarse. Me propongo mostrar que dentro de la Ley Federal de Austeridad Republicana está una de las medidas más ambiciosas de la autodenominada Cuarta Transformación (4T) para lograr este propósito: la regulación de las puertas giratorias.
Las puertas giratorias en México y el mundo
Además de formas más directas —aunque no siempre visibles— de hacer sentir su peso como el lobbying o el financiamiento de campañas, el poder económico ha ejercido su influencia en las decisiones públicas a través de un mecanismo conocido como la puerta giratoria. Por “puerta giratoria” se entiende el paso de exfuncionarios públicos a compañías privadas de sectores que previamente regularon o supervisaron, o viceversa. Se trata de un fenómeno que ha cobrado relevancia en los últimos tiempos debido a la mayor interacción entre los gobiernos y el mundo de los negocios, lo que a su vez ha abierto más espacios para la corrupción.1
Un caso que ilustra bien cómo funciona esta práctica es el de Robert Rubin, un banquero de Goldman Sachs que fue secretario del Tesoro de Estados Unidos en el gobierno de Bill Clinton. Como secretario, Rubin fue responsable de una política marcada por una fuerte desregulación del sector financiero, lo que permitió —entre otras cosas— la fusión de varias entidades bancarias para crear Citigroup en 1999. Menos de una semana después de dicha fusión, Rubin pasó a formar parte del consejo del nuevo gigante financiero, del que más tarde sería presidente.2 Otro caso ejemplar, más reciente, es el de Andrew Wheeler, un conocido cabildero de la industria del carbón a quien Donald Trump colocó al frente de la Environmental Protection Agency, la dependencia del gobierno encargada de la política medioambiental. El antecesor de Wheeler fue otro defensor de los combustibles fósiles, Scott Pruitt.3
Aunque el fenómeno de la puerta giratoria ha recibido mayor atención mediática en Estados Unidos, especialmente tras la crisis de 2008,4 se trata de una práctica mundial, con historias como la de Fernando Ferreira, que de ser el presidente de la compañía pública telefónica de Brasil —Telebrás — y encargado de privatizarla, pasó a ser la cabeza de la nueva empresa resultado de la privatización;5 o la de Borja Sémper, un exdirigente del Partido Popular en España a quien sólo le tomó cuatro horas encontrar empleo tras abandonar la política, al ser “fichado” por la consultora Ernst & Young.6 En Japón la práctica alcanza tintes poéticos, pues recibe el nombre de amakudari, que literalmente significa “descenso desde el cielo”.7
A pesar de que en México un buen número de altos funcionarios ha circulado sin problema entre el gobierno y la iniciativa privada, el tema no había recibido especial atención mediática o regulatoria. Esto cambió con la Ley Federal de Austeridad Republicana, aprobada en noviembre de 2019, cuyo artículo 24 establece que los servidores públicos catalogados como mandos superiores que se separen de su cargo no podrán trabajar en empresas que hayan supervisado, regulado o de las que tengan información privilegiada, por un lapso de 10 años. La publicación de la ley generó un pequeño escándalo y resulta sintomático que específicamente el plazo de 10 años haya sido lo que provocó la indignación, pero que poco se hablara del problema que trataba de resolver. Y es que, en realidad, ¿tienen algo de malo las puertas giratorias?
¿Qué hay de malo en las puertas giratorias?
En teoría las puertas giratorias pueden tener efectos positivos; la mejor comunicación entre el sector público y el privado y una sana rotación de personal en los gobiernos son algunos de los más mencionados. En realidad su falta de regulación —o en su defecto, una regulación indulgente— ha creado una serie de problemas que van desde la generación de espacios para la corrupción hasta la captura de las decisiones del gobierno por parte de intereses corporativos. Para explicarlo, hay que empezar por decir que hay puertas giratorias para entrar al gobierno y también para salir de él. El trabajo de la profesora Ana Castellini8 aclara los riesgos de cada una. En el caso de las puertas giratorias de entrada —cuando se designa a exejecutivos de empresas en puestos clave de la administración pública— el problema es el sesgo proempresarial que estos nuevos funcionarios pueden adoptar en su toma de decisiones. En estos casos es la socialización profesional de estos individuos, su experiencia previa y los valores adquiridos en ella lo que influye en su comportamiento y sus puntos de vista como servidores públicos. Cuando las responsabilidades de estos individuos chocan con los intereses del sector privado, su pasado profesional hace que las demandas de los cabilderos empresariales encuentren en ellos un oído más receptivo y empático, para que sus objetivos particulares se traduzcan más fácilmente en políticas públicas. En este sentido, las decisiones de estos funcionarios pueden provocar que el interés público quede supeditado al interés de ciertas empresas, aun sin que haya un soborno de por medio.
Las puertas giratorias para salir —cuando un alto funcionario deja el gobierno para pasar al sector privado, como directivo, cabildero o consultor en un sector que viene de regular o supervisar— no son menos conflictivas. Hoy son las que generan más ruido y el problema tiene dos partes. En primer lugar, estos movimientos a menudo conllevan un traspaso de contactos, información privilegiada y conocimientos específicos obtenidos en el gobierno que se ponen a disposición de una empresa, vendidos al mejor postor. Esto no sólo representa un problema para el Estado, sino también para las demás empresas, pues quedan en desventaja en términos de competencia, frente al hoy célebre “capitalismo de cuates”.9 La segunda parte del problema son los “sobornos diferidos”: la expectativa de que si un funcionario da un trato benéfico a una empresa en el ejercicio de sus funciones, puede obtener una recompensa en el futuro, como un puesto en el sector. La perspectiva de un empleo bien remunerado sería el quid pro quo sobre la promesa de dar contratos, regular de forma favorable o no regular en absoluto.
No es extraño, entonces, que las puertas giratorias sean más comunes en las áreas más sensibles a la regulación estatal: las telecomunicaciones, la energía, la salud y las finanzas. Recientemente, una investigación sobre este último sector puso a prueba los efectos del fenómeno: en 2018, la economista Ana Wirsching estudió la trayectoria de más de 400 gobernadores de bancos centrales y ministros de finanzas de 32 países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).10 Sus conclusiones fueron que mientras que los gobernadores con experiencia en el sector privado tienden a desregular más que quienes no la tienen (puerta giratoria de entrada), los ministros de finanzas —especialmente aquellos de izquierda— tienen más probabilidades de ser contratados por entidades financieras en el futuro si sus políticas son desreguladoras (puerta giratoria de salida).
Más allá de consideraciones administrativas, el problema detrás de ambos tipos de puertas giratorias es la colusión entre poder político y económico y, con ella, el riesgo de la captura institucional; es decir, la pérdida de la autonomía del Estado a la hora de diseñar e instrumentar sus políticas. Esta captura puede adoptar dos formas: la captura regulatoria —cuando las empresas que son reguladas toman control de las instituciones que deberían supervisarlas, como la Iglesia en manos de Lutero— o la captura cultural —un proceso menos visible pero no por ello menos eficaz—, cuando las empresas se benefician de las decisiones públicas porque entre ellas y los funcionarios existe una misma inclinación al mercado. En ambos casos las dependencias del gobierno pasan a servir a los intereses particulares de una minoría, en detrimento de la sociedad.
¿Qué hacer? La Ley de Austeridad Republicana y sus críticos
Si las puertas giratorias implican serios problemas públicos que van más allá del enriquecimiento indebido de un individuo concreto, ¿qué puede hacerse para minimizarlos? En el mundo se han intentado tres maneras de regular esta práctica: por medio de códigos de conducta para los funcionarios, creando instituciones que orienten a los servidores públicos que pretenden emplearse en el sector privado y por medio de periodos de enfriamiento —cooling-off periods—,11 plazos determinados durante los cuales un funcionario tiene prohibido ejercer ciertos trabajos en la iniciativa privada, relacionados con empresas que reguló o supervisó.12 En México desde hace tiempo ha existido un periodo de este tipo; la Ley de Austeridad Republicana lo extendió de uno a 10 años.
La mayoría de los críticos de esta ley señala que este nuevo periodo es desproporcionado e inaudito. Se argumenta —con razón— que en la mayoría de los países desarrollados que los emplean, los periodos de enfriamiento para funcionarios suelen durar uno o dos años. Lo que no se dice es que hay un creciente acuerdo en que es insuficiente ese plazo, demasiado corto para cumplir su propósito. La razón es sencilla: la finalidad de esta “cuarentena” es impedir que los antiguos servidores públicos usen sus conexiones, influencias o conocimientos para ganancia privada a costa del bien público. En consecuencia, los cooling-off periods deben ser lo suficientemente amplios para que esa capacidad de influir comience a desvanecerse. Craig Holman y Caralyn Esser, de Public Citizen, aconsejan que el plazo permita al menos un recambio de personal en la institución de origen del funcionario; es decir, que transcurra un ciclo gubernamental o legislativo. En nuestro caso ese mínimo sería de seis años para funcionarios federales. Se trata —hay que subrayarlo— de un mínimo, pues las redes desarrolladas en el gobierno susceptibles de ser aprovechadas de forma indebida pueden durar mucho más, incluso toda la vida.
Ahora bien, ¿es inaudito un periodo de 10 años? Si hoy en el mundo existen periodos de enfriamiento tan cortos no es porque no sea necesario extenderlos, sino por las resistencias políticas que ha enfrentado su ampliación. En 2010 el parlamento del Reino Unido discutió ampliar el periodo de enfriamiento para sus altos funcionarios a 10 años, como el que hoy tenemos en México.13 En Estados Unidos, los funcionarios federales tienen una prohibición de por vida para trabajar como cabilderos del sector privado en los temas que regularon (switching sides).14 En la campaña para su candidatura a la Presidencia Elizabeth Warren, exprofesora de Derecho en Harvard, propuso un veto permanente también para los congresistas. ¿Su argumento? “No hay un derecho constitucional a cobrar por traficar influencias.”
Existe otro grupo de críticas, para las cuales la extensión del periodo de enfriamiento generará más problemas que los que resuelve. Estos señalamientos se centran en dos pronósticos: la deserción masiva de funcionarios y una súbita inundación de amparos producto de la medida. Ambas perspectivas parecen poco probables, dado que la nueva “veda” afecta sólo a los altos funcionarios que, en la jerga gubernamental, están en los niveles K, J, H y G (directores generales, jefes de unidad, subsecretarios y secretarios de Estado). En total unas 6 mil personas, que representan alrededor de 0.4% de los servidores públicos federales.15 Con esta cifra en mente, es la cantidad de amparos y renuncias pronosticadas —y no el plazo de 10 años— la que resulta desproporcionada. No está de más señalar que el bufete responsable de la difusión de este escenario catastrófico,16 Trusan & Roma, es en sí mismo una prueba de la necesidad de regular mejor las puertas giratorias: sus socios son exfuncionarios y su clientela objetivo son los mandos de la administración peñista que aún trabajan en el gobierno.17
Lo que hace falta
¿Quiere esto decir que no hay nada malo en la Ley de Austeridad Republicana? En absoluto. Los legisladores identificaron un grave problema y avanzaron en la dirección adecuada para resolverlo, pero su trazo al hacerlo fue quizá demasiado grueso. Sin duda, los escenarios de litigio son posibles. En Estados Unidos los críticos de los periodos de enfriamiento han planteado que estas medidas podrían coartar la libertad de trabajo, un derecho que nuestra Constitución también protege.18 Con más razón sería deseable que su extensión se vinculara a los ciclos de gobierno —seis años en nuestro caso—, pues esto ayudaría a su defensa en los tribunales. Un escenario que también requiere atención es el de la simulación, en el que exfuncionarios incumplan la ley a través de fachadas o prestanombres. La experiencia internacional muestra que un reto importante para este tipo de medidas es asegurar su cumplimiento y hacerlo a un costo razonable.19
Si bien la Ley de Austeridad Republicana contempla a un grupo muy concreto de funcionarios y empresas, lo cierto es que siempre puede hilarse más fino. Hacer especificaciones por tipo de sector o actividad determinada ayudaría a mejorar la regulación de un fenómeno en el que suele ser importante el contexto,20 lo mismo que distinguir entre diferentes categorías de altos funcionarios, pues cada nivel puede plantear distintos riesgos.21 Por otro lado, ninguna solución del problema puede dejar fuera a diputados y senadores. El caso de Estados Unidos muestra que el legislador es el mayor usuario de la puerta giratoria, más que el funcionario gubernamental. De igual manera, habría que reforzar el control no sólo de las puertas de salida, sino también de aquellas empleadas para entrar al gobierno, de cuya laxitud se han beneficiado funcionarios con sesgos favorables al sector privado, incluso en la 4T. Por último, es imprescindible contar con una mejor legislación sobre cabildeo, una actividad íntimamente ligada a las puertas giratorias.
La puerta giratoria es una práctica que remite, en última instancia, al papel corruptor que puede tener el dinero en los asuntos públicos. La extensión del periodo de enfriamiento que prohíbe a altos funcionarios trabajar para empresas que regularon, supervisaron o de las que poseen información privilegiada es un paso encaminado limitar esa influencia. El primer éxito de esta medida es que hemos comenzado a hablar por fin de las puertas giratorias, aun cuando haya quienes parecen más interesados en defender como libertad laboral un supuesto derecho a corromper y corromperse, que en regular una práctica dañina para toda la sociedad. EP
1 Transparencia Internacional, “Regulating the revolving door”, Working paper # 06, 2010.
2 Ana Wirsching, “The revolving door for political elites: an empirical analysis of the linkages between government official’s professional background and financial regulation”, 2018 OECD Global Anti-Corruption & Integrity Forum.
3 Reuters, 9 de enero de 2019 4 Se cree que las puertas giratorias en el sector financiero fueron una de las razones por las que la Securities and Exchange Commission no reguló adecuadamente a los bancos de inversión antes de la crisis.
5 Transparencia Internacional, op. cit.
6 The Huffington Post, 4 de enero de 2020.
7 The Diplomat, 23 de mayo de 2011.
8 Ana Castellani, “Lobbies y puertas giratorias. Los riesgos de la captura de la decisión pública”, Nueva Sociedad 276, julio-agosto de 2018.
9 Alejandra Palacios, “La separación efectiva del poder político y el económico”, Animal Político, 7 de septiembre de 2019.
10 Wirsching, op.cit.
11 Liz David-Barrett, “Cabs for hire? Fixing the revolving door between government and business”, Transparency International UK, 2011
12 Craig Holman y Caralyn Esser, “Slowing the federal revolving door”, Public Citizen, 2019 13 Liz David-Barrett, op. cit.
14 18 US Code 207(a)(1) Permanent Ban on Switching Sides.
15 Calculo la cifra con base en los datos del Censo Nacional de Gobierno 2017 y el tabulador salarial de entonces. Ese año, el funcionario más austero de nivel K ganaba $128 mil pesos. De acuerdo con INEGI, sólo 0.3% de los funcionarios hombres y 0.1% de las funcionarias mujeres recibían un sueldo similar o mayor; es decir, alrededor de 0.4% de las 1,567,333 personas que trabajaban en la administración pública federal. Si todas ellas hubiesen renunciado, estaríamos hablando de 6,268 personas. El número, si acaso, hoy habrá disminuido.
16 “Prevén miles de amparos por Ley de Austeridad”, Excélsior, 20 de noviembre de 2019.
17 “Amparos para la alta burocracia”, El Economista, 9 de noviembre de 2018.
18 David Zaring, “Against being against the revolving door”, Illinois Law Review, Número 2, Volumen 2013
19 Arellano, Lepore, Zamudio y Aguilar, “Control de los conflictos de interés: mecanismos organizacionales en la experiencia internacional y lecciones para México”, Documento de Trabajo 255, CIDE, febrero 2011.
20 Liz David-Barrett, op. cit.
21 Maira Martini, “Cooling-off periods: regulating the revolving door”, Transparencia Internacional, 2015.
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