La relevancia del Poder Legislativo radica en que es el depositario de la representación ciudadana y está concebido como las instituciones que dan cause y defensa a valores sociales a través de la construcción de marcos normativos en los que se debe dar prioridad al interés general.

En México, el Legislativo ha adquirido mayor relevancia desde la denominada transición democrática, que comenzó en 1997 con las elecciones legislativas, cuando la Cámara de Diputados quedó constituida sin diputados de partidos que tuvieran una mayoría absoluta. Más recientemente, en noviembre de 2012, se inició una serie de reformas estructurales (laboral, educativa, telecomunicaciones, competencia económica, justicia, fiscal/hacendaria, energética, financiera, transparencia y política-electoral), en su mayor parte constitucionales, en donde la pluralidad democrática quedó de manifiesto al verse obligados a tejer los acuerdos necesarios entre las diferentes fuerzas políticas para sacar adelante las reformas, procesos en los que también participaron los congresos estatales.

Tradicionalmente se exige a las cámaras del Congreso de la Unión mejores leyes, más transparencia y mayor representación ciudadana, todas estas demandas justificadas. No obstante, el escrutinio público suele olvidar un componente fundamental del poder público local: los congresos estatales que gozan de las mismas funciones que el Congreso Federal. En México, cada entidad federativa tiene un sistema legislativo unicameral denominado Congreso del Estado, Legislatura del Estado o Asamblea Legislativa.

La Constitución establece que las entidades federativas contarán con legislaturas locales que se organizarán conforme a la constitución de cada una de ellas. Sin embargo, establece algunas reglas mínimas para su conformación:

• Proporcionalidad del número de diputados sobre el número de habitantes del estado: el número mínimo será de siete diputados en estados con población menor a 400 mil, nueve en estados de entre 400 mil y menos de 800 mil habitantes, y 11 diputados cuando sea mayor a esta última cifra. Es necesario resaltar que todos los congresos locales superan los mínimos indicados en el artículo 116 de la Constitución.

• Condiciones de la reelección legislativa: se mandata a las legislaturas locales establecer la posibilidad de ser reelecto como diputado local, siempre y cuando no exceda de cuatro periodos consecutivos y la postulación sea por el mismo partido.¹

• Integración de diputados por mayoría relativa y representación proporcional: se retoman los legisladores uninominales y plurinominales para la composición de las legislaturas locales, delegando a estas su distribución.

•  Aprobación del presupuesto de egresos y base de las remuneraciones de los servidores públicos: es decir, los diputadoslocales deben aprobar cómo se distribuyen y gastan los recursos públicos del estado en un año, considerando también las remuneraciones de los servidores públicos legislativos.

• Entidades fiscalizadoras y cuenta pública: los congresos locales contarán con un órgano con autonomía técnica y de gestión para auditar, dar seguimiento y monitorear los recursos locales y deuda pública, el cual deberá enviar a sus respectivos congresos los informes sobre la gestión financiera de cada ejercicio fiscal. Esto como parte de su función de contrapeso en el sistema democrático.

• Iniciativas ciudadanas: en 2012 se adicionó a la Constitución Federal la posibilidad de que los ciudadanos puedan presentar ante sus poderes legislativos locales iniciativas de ley, mismas que deberán ser discutidas y atendidas por los diputados locales.

Las características mínimas aquí descritas se han incrementado desde 2008. Desde entonces, el artículo 116 fracción II (correspondiente a los poderes legislativos locales) ha sufrido adiciones o reformas en seis ocasiones, las cuales reflejan una tendencia al establecimiento de principios mínimos en diversas materias.

En este sentido, si bien es importante mantener la libertad de estructura y funciones de los congresos locales, las reformas introducidas recientemente fortalecen a las democracias locales y otorgan una mayor participación ciudadana dentro de los congresos estatales.

¿Cómo se componen los congresos locales?

De acuerdo con las constituciones de las entidades federativas, el número total de legisladores locales en México es de mil 125.² El Estado de México (75), la Ciudad de México (66) y Veracruz (50) son los que cuentan con un mayor número de legisladores. En contraste están Baja California, Coahuila, Colima, Durango, Querétaro, Quintana Roo, Yucatán y Tlaxcala con 25 cada uno, y Baja California Sur con 21.

Desde 1974, con la reforma constitucional en materia política se introdujo en distintos congresos locales la figura de “diputados de partido”, y posteriormente la de los diputados por representación proporcional para todas las legislaturas. De este modo, el número de legisladores locales se ha incrementado hasta triplicarse hoy en día, pues se pasó de 369 curules (en promedio 12 por legislatura) a los mil 125 (en promedio 35 por legislatura) que hay en la actualidad (ver la Gráfica).³

De los mil 125 diputados, 39% (439) son de representación proporcional. Jalisco es el Congreso con la mayor proporción de diputados plurinominales (49%), mientras que Baja California Sur es el que cuenta con menor porcentaje (24%). La Constitución Federal señala que las legislaturas locales se integrarán con diputados electos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional en los términos que señalen sus leyes. Es decir, las legislaturas estatales gozan de total libertad para establecer la distribución del número de diputados según cada principio. En general, se encontró que los congresos locales no se alejan significativamente del porcentaje implementado a nivel federal, que para la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión corresponde a un parámetro de 60% de mayoría relativa y 40% de representación proporcional. El promedio subnacional de los congresos locales por principio es de 61% por mayoría relativa y 39% por representación proporcional.

Los partidos políticos y el poder legislativo local

Hasta 2012, los partidos políticos tenían el derecho exclusivo de postular candidatos a cargos de elección popular. Son estos institutos políticos los que concentran la inmensa mayoría de los diputados locales en México. La Constitución los reconoce como entidades de interés público, teniendo como fin promover la participación ciudadana en la vida democrática, hacer posible el acceso al ejercicio del poder público y contribuir a la integración de la representación política.

A nivel local, el escenario partidista de los legislativos locales presenta diversos rostros. Hoy en día podemos observar congresos locales en donde ningún partido supera 30% de representación, mientras que otros congresos cuentan con un partido que por sí mismo supera 60% de los diputados.⁴ Adicionalmente, los partidos celebran alianzas también a nivel local, lo que significa que el partido que tiene la primera minoría puede aumentar entre 5 y 10% su representación en bloque.

Las reglas que norman a estas entidades de interés público se encuentran principalmente en la Ley General de Partidos Políticos, la cual establece pautas comunes para la constitución, financiamiento, conservación y pérdida del registro, entre otros elementos, de los partidos políticos nacionales y locales.

Para obtener su registro, los partidos deben cumplir al menos con los siguientes requisitos:⁵

• Partido político nacional: contar con 3 mil militantes en por lo menos 20 entidades federativas o bien, tener 300 militantes en por lo menos 200 distritos electorales uninominales.

• Partidos políticos locales: contar con militantes en cuando menos dos terceras partes de los municipios de la entidad.

En todo caso, el número total de los militantes de un partido político nacional en el país y de un partido político local en la entidad federativa no puede ser inferior a 0.26% del padrón electoral que haya sido utilizado en la elección federal o local (según sea el caso) ordinaria inmediata anterior.

En México existen nueve partidos políticos nacionales; sin embargo, no todos tienen presencia en los congresos locales. Además, existen partidos políticos locales distribuidos en 13 congresos locales:

1. Baja California: Partido Estatal de Baja California.

2. Baja California Sur: Partido de Renovación Sudcaliforniana.

3. Chiapas: Mover a Chiapas y Chiapas Unido.

4. Coahuila: Unidad Democrática de Coahuila, Partido Primero Coahuila y Partido Socialdemócrata de Coahuila.

5. Distrito Federal: Partido Humanista Distrito Federal.

6. Durango: Partido Duranguense.

7. Morelos: Partido Humanista Morelos y Partido Socialdemócrata de Morelos.

8. Oaxaca: Partido Unidad Popular y Partido Socialdemócrata de Oaxaca.

9. Puebla: Compromiso por Puebla y Pacto Social de Integración.

10. San Luis Potosí: Partido Conciencia Popular.

11. Sinaloa: Partido Sinaloense.

12. Tlaxcala: Partido Socialista de Tlaxcala y Partido Alianza Ciudadana.

13. Veracruz: Alternativa Veracruzana.

Nueva realidad política

Los números nos dicen que el sistema de partidos en México es cada vez más competido. Prueba de ello es que mientras que en 2015 solo tres partidos políticos eran los que tenían alguna mayoría o eran primera minoría en los congresos locales, para mayo de 2016 eran seis los partidos con esta característica (ver la Tabla). Asimismo, se adicionaron dos partidos políticos nacionales y diputados independientes que hasta antes de las elecciones de junio de 2015 no tenían presencia en los congresos locales, pero que ahora la tienen en 16 de los 17 congresos que se renovaron en 2015. En los congresos locales que se renovaron el año anterior, los tres partidos políticos nacionales más representados tenían 509 diputados locales en su conjunto; para 2016 ese número bajó a 456, es decir, una reducción de casi 12%.⁶

La reforma electoral de 2014 estableció en las leyes generales de la materia un mínimo de 3% de la votación emitida para que los partidos políticos tuvieran acceso a los congresos locales por el principio de representación proporcional, con el fin de evitar el fraccionamiento del sistema de partidos y la fuerza desproporcionada que en ocasiones adquieren organismos políticos de escaza representatividad.⁷ Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró inválida estas disposiciones al considerar que se invadía la esfera de atribuciones de las entidades federativas.

La existencia de más partidos políticos nacionales y locales, y las candidaturas independientes, presentan una mayor oferta al electorado, lo que podría derivar en la postulación de mejores candidatos con mejores propuestas. No obstante, también es posible que únicamente proliferen más candidatos con más propuestas, sin que en ningún caso signifique que sean de mejor calidad. En el otro extremo, un congreso fragmentado puede generar falta de acuerdos o parálisis legislativa.

Conclusiones

Como se mencionó anteriormente, uno de los fines de los partidos políticos es contribuir a la integración de la representación política. Sin embargo, esta tarea no se está cumpliendo si consideramos que solo 17% de los mexicanos se siente representado por su congreso y solo 32% se identifica con un partido político.⁸ Ante esto, los partidos deben encontrar mecanismos que coadyuven a cumplir efectivamente sus fines. Conducirse con transparencia, limitarse a sus funciones como legisladores y generar mecanismos que faciliten la participación ciudadana dentro de los congresos locales son algunas medidas que están obligados a implementar.

Aunado a ello, que cumplan con las funciones y obligaciones que les corresponden y que funjan como verdaderos contrapesos de los ejecutivos locales convertirá a nuestros legislativos estatales en protagonistas de la consolidación democrática de México. Alejarse de lo anterior orillará únicamente a elevar los costos para su funcionamiento y a perpetuar la desconexión entre los representantes y los representados.⁹ 

¹ Con la salvedad de haber renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.

² Anteriormente, las constituciones de Durango y Tlaxcala señalaban que la composición de sus congresos era de 30 y 32 diputados (aplicables a sus actuales legislaturas).

³ Alonso Lujambio, Estudios Congresionales, Cámara de Diputados, Mesa Directiva, México, 2013.

⁴ A mayo de 2016.

⁵ Ley General de Partidos Políticos.

⁶ Elaboración propia.

⁷ Las reformas y los estados, IMCO, 2014.

⁸ Informe Latinobarómetro 2015.

⁹ Para más información sobre este análisis del IMCO consulta www.imco.org.mx/finanzaspublicas/.

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Ramiro Suárez es investigador del IMCO, @SuarezGalan.

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