Eficacia y estrategias implementadas en el sistema federal de contrataciones públicas
En esta segunda entrega sobre las contrataciones públicas, mediante un enfoque multicriterio Alejandro Tuirán analiza y evalúa sus modalidades y su eficacia, en comparación con los sistemas de adquisiciones de países como Brasil, Chile y Colombia, para proponer algunas estrategias esenciales que logren mejorar el gasto federal.
En esta segunda entrega sobre las contrataciones públicas, mediante un enfoque multicriterio Alejandro Tuirán analiza y evalúa sus modalidades y su eficacia, en comparación con los sistemas de adquisiciones de países como Brasil, Chile y Colombia, para proponer algunas estrategias esenciales que logren mejorar el gasto federal.
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Con el fin de evaluar la eficacia del sistema de contrataciones públicas del gobierno federal, se analizaron los resultados de la aplicación de las diferentes estrategias y los ahorros logrados, mediante un comparativo con otros países de América Latina y el cumplimiento de algunos de los objetivos de política pública. La selección de los métodos de contratación o las estrategias debe realizarse a través de un enfoque multicriterio. En primer lugar, es necesario determinar la oferta más favorable para cada modalidad y sus características, el tipo de bienes y servicios que se necesita adquirir (bienes estandarizados, no estandarizados o disponibles en el mercado que necesitan adaptarse), la complejidad del proyecto y los bienes o productos nuevos desde el punto de vista tecnológico. Por otra parte, se debe conocer el nivel o grado de competencia en el mercado y los riesgos de colusión entre empresas, corrupción y opacidad. Por último, hay que considerar los costos del proceso, los costos de transacción a las empresas y la urgencia de la compra o el tiempo disponible para realizar la contratación (Tabla 1).
En
el análisis de las estrategias de contrataciones implementadas en el mundo, se
observa que el gobierno federal no ha aplicado las mejores prácticas, exitosas
en otras naciones. Por ejemplo, en el caso de los proyectos especializados,
naciones como Costa Rica, Francia, España y Estados Unidos incorporan
procedimientos novedosos de contratación pública como el “diálogo competitivo”1 que no existen en
el marco normativo del gobierno federal mexicano. Esta estrategia funciona
cuando se tienen pocos competidores en el mercado y el precio no es el único
criterio de evaluación. En este caso, la unidad compradora dirige un diálogo a
través de una convocatoria con los candidatos que desean participar sin
discriminar a nadie y de una manera confidencial entre ellos, para no dar
ventajas a ninguno, con el fin de desarrollar una o varias soluciones
susceptibles de satisfacer sus necesidades.2 Concluida la fase
de diálogo, el órgano contratante invitará a los licitadores que cumplan con
los criterios técnicos a que presenten su oferta final.
Por
otra parte, en proyectos complejos y con bajo número de competidores, se
sugiere incorporar el “procedimiento negociado”,3 que opera en
naciones como Nueva Zelanda, España, Francia y Australia. En este tipo de
procedimiento, se selecciona de acuerdo con la negociación llevada a cabo con
los competidores calificados invitados a participar en la compra, sin
discriminar a nadie, según los aspectos indicados en las bases y los términos
de referencia. Esta estrategia se implementa cuando las proposiciones u ofertas
económicas sean irregulares o inaceptables4 por haber sido
presentadas por empresarios carentes de aptitud, capacidad técnica o cuando por
las características de los contratos o de los riesgos que conllevan no pueda
determinarse previamente el precio global. También se aplica en casos de extrema
urgencia o donde un procedimiento abierto o restringido no puede atraer ofertas
apropiadas.
Se considera que este procedimiento negociado
hubiera sido apropiado en la reciente compra de 671 pipas para la
transportación y distribución de gasolina y diesel como estrategia para
combatir el robo de combustible o huachicol, en la que se gastaron casi 92.4
millones de dólares mediante adjudicación directa, justificada por la urgencia
de la contratación, lo que sin duda pudo haber ahorrado recursos al Estado. Otro
método innovador de contratación es la “mejora de oferta” que se ha
implementado en los países europeos, usada en contrataciones simples de bienes
y servicios, así como en obras civiles, sin negociaciones o transferencias de
riesgo de ningún tipo, con el objeto de solicitar descuentos o mejoras de
precios a licitantes competitivos o calificados.
Cabe resaltar que en algunos países europeos y
en Colombia se ha utilizado la estrategia de “licitación con negociación”, que
aplica cuando en los procedimientos abiertos o restringidos sólo se hubieren
recibido ofertas irregulares o inaceptables y consiste en que el licitante
vencedor y la unidad de compras negocien los términos y las condiciones de
entrega, con o sin ajuste en el precio del contrato. En la negociación, las
unidades de contratación vigilarán que todos los licitadores reciban igual
trato y que no se otorguen ventajas a determinados licitadores. Se recomienda
aplicar este procedimiento en contrataciones complejas, contratos de obras,
suministros y servicios.
Otro
procedimiento que se propone para la adquisición de productos y servicios
estandarizados y opera en mercados desarrollados es la subasta en sus
diferentes vertientes, definida como una institución de mercado con un conjunto
explícito de reglas que determinan la asignación de recursos y los precios con
base en las pujas presentadas por los participantes. En los procedimientos
gubernamentales de compras, se adjudica la realización de una obra o un
servicio, generalmente de carácter público, a la persona o la empresa que
ofrece las mejores condiciones. Este tipo de estrategias se implementa en
mercados competitivos con asimetrías, que se refieren a situaciones en las que
una de las partes involucradas tiene más información que la otra5 y es efectiva
cuando se evalúa el precio y no la calidad de los productos.
En Brasil y Ecuador se utiliza la subasta a la
inversa, una puja dinámica efectuada de manera presencial o electrónica
mediante la reducción sucesivas de precios durante un tiempo determinado. Este
tipo de subasta se aplica en la adquisición de bienes con características
técnicas uniformes o de común utilización. Entre sus ventajas encontramos la
agilidad con que se realiza, simplicidad, bajos costos de transacción y menores
riesgos de corrupción y opacidad. En México y otros países se ha aplicado la
subasta en reversa (oferta subsecuente de descuento), que permite a los
competidores calificados una segunda oportunidad para ganar el contrato
reduciendo el precio, después de realizar una licitación pública. Esta
estrategia, inexplicablemente, ha dejado de ser utilizada por el gobierno
federal de México en los últimos años.
En muchos países de América Latina y de Europa
se aplica la estrategia de convenios marco, que se define como un acuerdo entre
uno o varias entidades contratantes y uno o varios operadores económicos
(proveedores), cuyo objetivo consiste en establecer las condiciones técnicas y
comerciales que regirán los contratos a adjudicarse durante un periodo
determinado (precio y cantidades). Este tipo de acuerdos predominan cuando es
más importante la eficiencia del proceso de adquisición y la urgencia de la
compra, debido a que se eliminan procesos burocráticos en compras de bajo valor
o en productos estandarizados y de menor cuantía, y se evita tener que hacer
otro procedimiento de compra. Dentro de las desventajas de los acuerdos marco
se observa que los precios a menudo no se fijan antes de que se elaboren los
convenios, por lo cual dejan procedimientos con riesgos de corrupción, como el
favoritismo, que facilitan el acuerdo a empresas favoritas del gobierno en
turno.
En
países como Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Perú y Uruguay, los
convenios marco representan una modalidad de compra de bienes y servicios que
opera a través de una tienda virtual y se implementa por licitaciones públicas
que efectúa la unidad de compra central, donde los proveedores que resultan
adjudicados pasan a formar parte del catálogo electrónico oficial del gobierno
y los organismos públicos hacen sus pedidos en la tienda electrónica sin
realizar ningún otro procedimiento, más que la orden de compra directamente al
proveedor. En Chile, Colombia y Uruguay, este tipo de acuerdos han resuelto
entre 50% y 70% de las operaciones de contratación.6 Cabe aclarar que la
definición de los contratos marco de Chile, Colombia y Uruguay con respecto a
México son diferentes. CompraNet de México7 no opera en una
tienda virtual o catálogo electrónico de productos, los contratos marco se
realizan mediante una investigación de mercado, la negociación con proveedores
y el visto bueno o aval de la Secretaría de la Función Pública, con el fin de
obtener buenas condiciones de precio, calidad y oportunidad, lo que permite que
otros organismos públicos del gobierno federal pueden adherirse a dicho
contrato y hacer sus órdenes de pedidos o servicios a las empresas que
establecieron el contrato marco, sin la necesidad de volver a realizar nuevos
procedimientos de licitación pública o invitación restringida.
Hay otras diferencias entre los sistemas de
contrataciones públicas de los países considerados en este estudio y CompraNet
de México. Los sistemas de ChileCompra, Colombia Compra Eficiente y la Agencia
de Compras y Contrataciones del Estado de Uruguay incluyen en sus plataformas a
los gobiernos estatales (regiones y departamentos) y locales (municipalidades y
alcaldías); en cambio, en CompraNet solamente se registran las compras del
gobierno federal y recursos federales que ejercen los gobiernos estatales y
locales. Por otra parte, los sistemas de contrataciones públicas de Chile,
Colombia y Uruguay son centralizados, debido a que la mayor parte de las
negociaciones de precios, calidades y procedimientos se realizan desde la
unidad central de compras; en cambio, CompraNet se considera un sistema
descentralizado, con un número elevado de unidades de compras en las
dependencias y entidades públicas, muchas veces cada una con sus propios
procedimientos y diferentes formas de contratar. Además, se generan mayores
costos de transacción a las empresas, pues al no existir un registro de
proveedores como en ChileCompra, no se puede eliminar la entrega de
documentación en cada uno de los procedimientos de contratación en los que
quieran participar las empresas, cuando en Chile los proveedores lo hacen
solamente una vez.
Otra de las estrategias que consideró la
Secretaría de la Función Pública en sus políticas de contratación son las
compras consolidadas, en las que se integran en un solo procedimiento los
requerimientos de varias unidades administrativas, dependencias o entidades,
para obtener mejores precios. Este tipo de contrataciones se realiza cuando se
busca adquirir productos estandarizados, fáciles de definir, bienes con
características técnicas uniformes, de común utilización y en los que existen
mercados desarrollados de producción. Por otra parte, el gobierno federal de
México ha incorporado los contratos plurianuales, para compras que abarcan
varios periodos presupuestales debido a su complejidad y el tiempo que lleva la
obra pública, arrendamiento o servicio, por lo que no es posible realizar la
contratación en un año fiscal.
Resultados de la aplicación de las estrategias
de contratación gubernamentales
Con el fin de evaluar la eficacia de las
contrataciones públicas se compilaron los resultados de las estrategias
implementadas en otros sistemas de compras gubernamentales de países
latinoamericanos y se realizó un análisis comparativo con ChileCompra, sistema
que opera desde 2003, calificado por organismos internacionales como el principal
exponente de la región en materia de modernización de procesos, eficiencia,
desarrollo de prácticas promotoras de la transparencia, prevención de la
corrupción y rendición de cuentas al ciudadano, con un marco regulatorio único
en la materia. Además, se incluyeron datos de otros sistemas de contrataciones
públicas que han logrado mejoras considerables como la Agencia de Compras y
Contrataciones del Estado de Uruguay, Colombia Compra Eficiente y ComprasNet de
Brasil.
Uno de los procedimientos más utilizados en las
contrataciones públicas es la licitación pública, para promover la competencia
y obtener mejores condiciones de precio, calidad y oportunidad, aplicada
mediante una convocatoria pública para que se presenten propuestas económicas y
técnicas, en sobre cerrado. En CompraNet de México se implementaba el
procedimiento de licitación pública en casi dos terceras partes de las compras,
en ChileCompra en poco más de la mitad y en Colombia Compra Eficiente en cerca
de la mitad. En cambio, en Uruguay se presentaba la proporción más baja de los
países considerados en el análisis, con poco más de un tercio de compras por
licitación pública, lo que se explica en parte por los acuerdos marco en su
tienda virtual y por la contratación directa (adjudicaciones directas) y
restringida. En el caso del gobierno federal de México, el hecho de contar con
proporciones muy altas de sus contrataciones por licitación pública respecto a
otros países de Latinoamérica, no necesariamente le ha permitido contar con un
sistema efectivo, que prevenga actos de corrupción y riesgos de opacidad.
Cabe resaltar que el procedimiento de licitación pública tiene más posibilidades de ser efectivo cuando se evalúan bienes en que el único parámetro importante es el precio. Existen algunas desventajas en su aplicación, como la discriminación de competidores desde la planeación de la compra, la investigación de mercado y los favoritismos que se presentan en las bases dirigidas hacia un proveedor. Además, las licitaciones no son tan efectivas cuando existen mercados poco competitivos, como es el caso de los proyectos complejos, en contrataciones especializadas y cuando se necesita acreditar experiencia técnica, solvencia, evaluar la calidad, oportunidad y financiamiento.
Las principales diferencias se observan en las adjudicaciones directas e invitaciones restringidas, ya que en Uruguay representaron 24% en 2016 y bajaron a 18.0% en 2017 (llamada “licitación abreviada”, que es la invitación restringida y la contratación directa) y en Chile llegaron a 21.3% del valor total de las contrataciones públicas. En cambio, en los resultados de CompraNet de México eran más del doble (36.1%) respecto a Chile y Uruguay; en Colombia se le denomina “contratación directa” y fue de 42% en 2017 (Tabla 2). Esto se explica por varias razones, la primera es que existe una política de descentralización y fragmentación de las contrataciones en el gobierno federal mexicano, que en diciembre de 2018 alcanzaba 5,452 unidades compradoras en dependencias y entidades públicas federales, estatales y municipales que reciben recursos fiscales del gobierno federal, aunque el nuevo gobierno de la república quiere reducir estos órganos de contratación, como lo ha señalado públicamente; caso contrario a lo que sucede en Chile y Uruguay, que cuentan con un sistema de negociación más centralizado con mayor control sobre las unidades compradoras, lo que permite reducir las adjudicaciones directas o sin competencia.
Otra
de las razones es que en Chile, Colombia y Uruguay existe una tienda o mercado
virtual, compuesto por un catálogo de productos electrónicos negociados
mediante acuerdos marco, lo que ha dado como resultado una disminución del
“trato directo o adjudicaciones directas” en estos países. La plataforma de
ChileCompra integra un catálogo electrónico con más de 105 mil productos y
servicios en línea que se adquieren por acuerdos marco, establecidos a través
de una licitación pública, por una sola vez, con precios y condiciones de
compra de bienes y servicios durante un periodo determinado, controlada por una
sola unidad de contrataciones. Esta plataforma funciona por medio de la llamada
tienda virtual ChileCompra Express, que ha permitido a su gobierno reducir
costos administrativos, simplificar los procesos de adquisiciones y permitir la
entrada a dicha tienda de las Mipymes.8
Por otra parte, CompraNet de México reportó solamente 2.3% del valor total de las contrataciones públicas en acuerdos marco9 en 2014, último año que registran los resultados de la estrategia en la plataforma. En cambio, en ChileCompra tres de cada diez pesos chilenos de las compras gubernamentales se ejercían mediante este tipo de convenios en su “Tienda Virtual Express”,10 y en Colombia Compra Eficiente su “Tienda Virtual del Estado Colombiano” negociaba así 11% de la compras (Gráfica 1).
Según el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), el uso de catálogos electrónicos en convenios marco en algunos países de
América Latina ha reducido 40% los costos de inventario, infraestructura y
administración de productos y permite realizar 50% del total de las operaciones
de los sistemas de contrataciones públicas de los países.11 En este sentido,
la incorporación de los contratos marco mediante mercados virtuales responde a
una tendencia actual en naciones de América Latina que buscan mejorar la
eficiencia de la administración, así como simplificar y agilizar sus procesos
mediante la incorporación de sistemas electrónicos. Sin embargo, en México no
se aplica esta buena práctica de gestión en las contrataciones públicas, ni
tampoco se han hecho los intentos por incorporarla al marco normativo para
reducir los costos administrativos.
Con
relación a las estrategias aplicadas por los responsables de las contrataciones
del gobierno federal, han desestimado el impacto de las compras consolidadas12 y las licitaciones
públicas por oferta subsecuente de descuento,13 en el cumplimiento
de los objetivos de política pública en materia de compras públicas. Las
compras consolidadas no ha sido el instrumento que permita generar ahorros significativos
al gobierno federal e inclusive se han reducido desde 2013, cuando
representaban casi 13% del total del valor de las contrataciones públicas, a
cerca de 9% en 2017.
Las
compras consolidadas son la única estrategia anunciada por el nuevo Poder Ejecutivo
a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, antes las políticas de
contrataciones públicas era una atribución de la Secretaría de la Función
Pública. Según el nuevo gobierno federal, se esperaban ahorros de entre 225 y
casi 500 mil millones de pesos14 (entre 38% y 83% del
valor total de contrataciones públicas en 2017) que significaban una proyección
“muy optimista”, ya que las contrataciones públicas llegaban a cerca de 600 mil
millones de pesos en 2017; además de que no todo se puede negociar por este
mecanismo, solamente aplica para bienes de uso generalizado y cuando las
unidades requieren los mismos productos o servicios.
Cabe resaltar que, dentro de las ventajas de
implementar este tipo de estrategias, están la vigilancia de las compras por
organismos de la sociedad civil y el seguimiento de los medios de comunicación
por la elevada cantidad de recursos que se dirigen; se facilita elaborar
contratos para adquisiciones urgentes con precios óptimos; es conveniente para
las empresas, ya que se generan economías de escala; y la menor frecuencia del
procedimiento hace que se reduzcan los riesgos de colusión entre empresas. Dentro
de sus limitaciones, excluye a las Mipymes, debido a que no cuentan con la
capacidad para entregar grandes cantidades de bienes y es difícil lograr este
tipo de estrategias en obras públicas, debido a la casi nula estandarización.
Por lo que respecta a las licitaciones públicas por oferta subsecuente de descuento (subasta a la inversa), es un mecanismo más transparente que debe cumplir ciertas características para implementarse, como son que exista competencia en el mercado, se considere el precio como parte central y se negocien bienes estandarizados. Según las bases de datos de CompraNet, este tipo de estrategia pasó del 1.1% en 2013 a 0.0% en 2017, respecto al valor total de las contrataciones públicas, sin un impacto considerable y tampoco es un mecanismo utilizado por el gobierno federal en los últimos años para mejorar las condiciones de precio y calidad en las compras (Gráfico 2).
Con relación a los contratos plurianuales, el
artículo 25, párrafo tercero de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
del Sector Público y el 23 de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados
con los Mismos, los definen como contrataciones que consolidan o agregan
demanda en diversos periodos, que por el lado de la oferta puede promover una
mayor competencia reflejada en mejores precios y condiciones para la
administración pública federal. Sin embargo, esta estrategia de compra puede
presentar algunos riesgos cuando se abusa de este tipo de mecanismos, ya que se
priva al gobierno de someter sus requerimientos a competencia, se comprometen
presupuestos de otros años y se pueden tener compras con precios más altos por
algunos periodos, lo que implica ineficacia y mayores riesgos de corrupción.
En los últimos años, las contrataciones
plurianuales han sido la estrategia más utilizada del gobierno de Enrique Peña
Nieto, de acuerdo con la información de CompraNet, con un crecimiento en
términos porcentuales respecto al valor total de las compras de 26.1% en 2013 a
casi 40% en 2017. También es uno de los mecanismos que más se implementan en
servicios relacionados con obras públicas y arrendamientos, debido a la
naturaleza de mediano y largo plazo de los procedimientos, lo que implica
extender los contratos a periodos mayores a los presupuestos fiscales anuales
(Gráfico 2), aunque se considera que hubo abusos de esta estrategia que
implicaron graves riesgos de corrupción en los últimos años, sin que se
presentaran mayores ahorros. En cuanto a los contratos modificatorios,
aplicables cuando existen cambios justificados al acuerdo original,
principalmente en montos y tiempos de entrega, se presentaban en arrendamientos
y servicios, pero no existe información por parte de la Secretaría de la
Función Pública de los impactos de este tipo de acuerdos.
Con relación a la aplicación de cada estrategia
y procedimiento según el objeto de la contratación en 2017, casi 8 de cada 10
pesos de obra pública se ejercieron mediante licitación pública (Gráfica 3),
pero eso no garantizó contratos con mayor eficacia, ni menores riesgos de corrupción
(como favoritismos, sobornos, extorsión, conflictos de interés y tráfico de
influencias) ni más transparentes, como lo han demostraron los resultados de la
Auditoría Superior de la Federación en sus Informe del Resultado de la
Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015, 2016 y 2017.
Respecto a las compras consolidadas, se centraron en adquisiciones, arrendamientos y servicios con bienes y productos más estandarizados, aunque las proporciones no llegaron ni al 20% del valor total de cada objeto de contratación, cuando pudieron representar potencialmente hasta un 40% de las operaciones del gobierno federal y mayores ahorros.
Participación de las micro, pequeñas y
medianas empresas en las contrataciones públicas
Uno de los objetivos de cualquier sistema de
contrataciones públicas es facilitar el acceso y promover la participación de
las Mipymes en las compras gubernamentales, aspecto que no ha sido cumplido por
el gobierno federal en México. Incorporar a las Mipymes a las contrataciones
públicas ayuda a reducir la concentración de las compras gubernamentales en
pocos proveedores; mejora la competitividad de las Mipymes; incentiva la
competencia en los mercados en donde el sector público adquiere y solicita
bienes y obras públicas; el gobierno puede ayudar a muchas micro y pequeñas
empresas para iniciar su emprendimiento con contratos gubernamentales; y es un
mecanismo anticorrupción para evitar la adjudicación de los contratos a grandes
empresas que cuentan con muchos recursos o que son proveedores favoritos del
gobierno en turno.
Según la información disponible en las bases de datos de las distintas plataformas de los países considerados en este análisis, se observa que en Chile las compras a las Mipymes tenían un valor total de casi 9 de cada 10 pesos chilenos en 2017, en Colombia era de la mitad, en Uruguay de 42%, en México de poco más de una tercera parte y en Brasil se tenía la proporción más baja con 30%. Estos datos demuestran que en el gobierno federal de México se promueve poco la participación de las Mipymes, a diferencia de Colombia, Chile y Uruguay (Gráfica 4).
Cabe resaltar que las Mipymes han perdido
participación en el valor total de las compras gubernamentales del gobierno
federal en los últimos cinco años. En 2013, CompraNet registraba que las
Mipymes tenían 41.9% del valor total de las contrataciones públicas y para 2017
se redujo a 37.5%. Sin embargo en Chile sucedía lo contrario en ese mismo
periodo, las Mipymes pasaron de 65.5% a 85.6% respecto del total, es decir, más
del doble que en México. Con relación a la participación de las Mipymes por
objeto de las contrataciones del gobierno federal de México, la mayor
proporción se presentó en arrendamientos con casi seis de cada 10 pesos
respecto a su valor total, y la menor en obra pública, con casi uno de cada
tres pesos, ya que gran parte de los contratos son proyectos complejos y estas
empresas no cuentan con la capacidad para ejecutarlos.
Comparativo de ahorros por la implementación
de estrategias en las contrataciones públicas
Los
organismos que operan las contrataciones públicas en América Latina, como
ChileCompra o Colombia Compra Eficiente, evalúan los ahorros alcanzados por las
compras gubernamentales. En estos países se considera el ahorro por la
negociación de precios (diferencia entre el precio que pagaban las unidades
compradoras por un bien o servicio y el precio de referencia o descuento), por
eficiencia (reducción de costos administrativos) y los ahorros por menor precio
(estimado a partir de los descuentos adicionales generados en la operación,
calculados a partir del ahorro adicional derivado de la diferencia entre el
precio techo o de referencia definido en el catálogo respecto al valor final al
que se adjudicó la orden de compra).15 Otros ahorros
importantes resultan de estrategias implementadas como los contratos marco, las
compras consolidadas, compras plurianuales y las subastas a la inversa.16
En
México se tiene poca información respecto a los ahorros de las contrataciones
del gobierno federal, con excepción de algunos informes de la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) referentes a compras
consolidadas de medicamentos del sector salud y de algunas de las estrategias
implementadas.17 Además, en el Informe de Labores de la
Secretaría de la Función Pública 2017-2018, se menciona que en la aplicación de
estrategias como las compras consolidadas, contratos marco y las licitaciones
de oferta subsecuente de descuento, el gobierno federal ha obtenido una
reducción de los costos y generado ahorros de aproximadamente 198.4 millones de
dólares (3,967.8 millones de pesos),18 de septiembre de
2017 a julio de 2018, lo que apenas representó 0.7% del total del valor de las
contrataciones públicas en ese periodo.
Destacan los ahorros generados por el sistema
ChileCompra, de 780 millones de dólares gracias a la tienda virtual (ahorros
por eficiencia de 21%), y de 721 millones de dólares por ahorros totales de las
contrataciones gubernamentales en 2017. Con relación a Colombia Compra
Eficiente solamente se consiguió el dato de los ahorros por la tienda virtual,
que llegaron aproximadamente a 138.6 millones de dólares en 2017 y por 1,000
millones de dólares de 2013 a 2016,19 con una reducción de costos
administrativos y de transacción a las empresas.
Estos datos muestran que la tienda virtual y las
diversas estrategias de contratación generan ahorros importantes en ChileCompra
y Colombia Compra Eficiente, escenario distinto a lo que pasa en México con
CompraNet. En conclusión, con el análisis y la información anterior, se propone
lo siguiente:
Incorporar en el marco normativo y en la operación del sistema de contrataciones públicas del gobierno federal métodos de compra innovadores, con menores riesgos de corrupción y opacidad, como el diálogo competitivo, el procedimiento negociado, la mejora de oferta, la licitación con negociación y los contratos marco que operen a través de un catálogo electrónico de productos.
Se podría presentar un problema de diseño de política pública con el nuevo gobierno federal por haber conferido mayores poderes a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como son las atribuciones para planear, establecer y conducir la política general en materia de contrataciones públicas; anteriormente estas facultades eran exclusivas de la Secretaría de la Función Pública (SFP), lo que haría más difícil la coordinación con las políticas anticorrupción que lleva la SFP, principalmente en las compras gubernamentales, donde se han presentado los mayores riesgos de conductas irregulares.
Aumentar la participación de las estrategias de licitaciones públicas por oferta subsecuente de descuento y compras consolidadas, que son mecanismos más transparentes, generan importantes ahorros y se han dejado de aplicar en los últimos años. Sin embargo, hay algunos factores que deben considerarse al aplicar estos métodos de contratación, como son la competencia del mercado, el tipo de bien o servicio y la complejidad del proyecto.
Para aumentar la participación de las Mipymes en las compras gubernamentales, se debe implementar la modalidad de contrato marco que simplifique las operaciones con los consiguientes ahorros y permita su incorporación masiva en diversos rubros de compras y contrataciones, mediante una tienda virtual con un catálogo electrónico de productos estandarizados, disponibles en mercados desarrollados, pero que requieren adaptación; establecer procedimientos de contrataciones públicas exclusivas para Mipymes; y poner topes a las compras gubernamentales de las grandes empresas (en proyectos complejos y de desarrollo tecnológico), para evitar la concentración y reducir los riesgos de corrupción como el favoritismo.
Generar un sistema de indicadores de desempeño de las contrataciones públicas que sea transparente y monitoreado por el Sistema Nacional Anticorrupción y difundido a la sociedad y la academia. Actualmente no se cuenta con una metodología para el cálculo de los ahorros de las contrataciones públicas, al menos que sea difundida y validada por los distintos actores de la sociedad. En dicha metodología se deben establecer indicadores de procesos (licitantes participantes en promedio), ahorros por eficiencia (por reducción de costos administrativos), negociación de precios y por menor precio en las contrataciones públicas. EP
1
Sarah Schoenmaeekers y Niels Philipsen, 2013, The advantages and disadvantages of the various procurement
procedures,
disponible en maastrichtuniversity.nl/sites/default/files/2013/batoev.pdf
2 El diálogo competitivo se implementa en
contratos complejos como son la construcción de un aeropuerto, puentes, diques,
instalaciones portuarias y otras obras complejas que requieren elevadas
capacidades técnicas, administrativas y organizativas. Este tipo de estrategias
se aplican cuando el órgano de contratación percibe que el uso de procedimiento
abierto (licitación pública) o la invitación restringida no permite una
adecuada adjudicación del contrato. No obstante, pueden existir desventajas
como el tiempo que lleva la planeación y coordinación del procedimiento por las
autoridades responsables de la contratación.
4 En España las ofertas se consideran
irregulares cuando no correspondan a los pliegos de la contratación, se hayan
recibido fuera de plazo, muestren indicios de colusión o corrupción o hayan
sido consideradas anormalmente bajas por el órgano o unidad de contratación.
Las propuestas inaceptables son las ofertas presentadas por licitadores que no
posean la cualificación requerida y aquellas cuyo precio rebase el presupuesto
del órgano de contratación, tal como se haya determinado y documentado antes
del inicio del procedimiento de compra o contratación.
5 Existen seis tipos de subastas, que son: 1. la
subasta inglesa, una de las más utilizadas, donde las pujas van aumentando
hasta que queda un único comprador o vendedor, quien se adjudica el bien al
precio final; 2. la subasta holandesa, donde el subastador va anunciando
precios cada vez más bajos hasta que algún licitante decide aceptar el último
precio anunciado; 3. la subasta en sobre cerrado al primer precio, en este caso
el licitante pone en un sobre cerrado el precio que está dispuesto a pagar por
el bien, gana el bien quien haya ofrecido el mayor precio; 4. la subasta en
sobre cerrado al segundo precio, análoga a la subasta en sobre cerrado al
primer precio, pero en este caso el ganador, que sigue siendo quien haga la
puja más alta, pagará un precio igual a la segunda oferta más alta; 5. la
subasta japonesa, donde los compradores o postores deben pujar en cada uno de
los niveles para permanecer activos en la subasta por el producto; y 6. la
subasta de atributos múltiples, donde existe una evaluación en la que se otorga
un puntaje inicial a la propuesta técnica, así como un puntaje a la propuesta
económica conforme a la fórmula de precios y los proveedores tienen la
oportunidad de mejorar su oferta económica para obtener el mayor puntaje.
6 Según la información de la página de internet
de ChileCompra, “los convenios marco son una modalidad de compra de bienes y
servicios que opera a través de un catálogo electrónico o tienda virtual y
constituyen la primera opción de compra de los organismos públicos”. Colombia,
mediante la plataforma Colombia Compra Eficiente, cuenta con una Tienda Virtual
del Estado Colombiano que integra un catálogo de bienes y servicios que opera,
al igual que en Chile, por acuerdos marco. Este mecanismo de contrato marco se
incorporó en la normatividad colombiana en 2013. También Uruguay, tiene un
“mercado electrónico” que opera a través de la Agencia de Compras y
Contrataciones del Estado, un espacio virtual donde se ubica el conjunto de
productos disponibles correspondientes a los convenios marco vigentes y se
establecen condiciones de contratación, en el que los proveedores asociados
pueden ofrecer sus productos.
7 En México, los acuerdos marco operan cuando
existen órdenes de compra frecuentes basadas en especificaciones similares, el
volumen requerido no puede estimarse de forma precisa, es imposible anticipar
las fechas de entrega con precisión, las unidades de compras de dependencias y
entidades adquieren los mismos bienes, las unidades de compra pequeñas carecen
de capacidad para negociar y administrar sus contratos y en operaciones de
emergencia, sin el tiempo necesario para realizar todo el proceso tradicional.
Según la Secretaría de la Función Pública, se han empleado contratos marco para
adquirir bienes y productos como vales de despensa, ropa de trabajo,
arrendamiento de vehículos terrestres, mantenimiento vehicular, adquisición de
vacunas, medicamentos de patente, calzado de protección, ropa de trabajo,
organización integral de eventos y reservación, expedición y entrega de pasajes
aéreos.
9 En el sexto informe de labores de la
Secretaría de la Función Pública 2017-2018, en la página 52, se menciona que se
celebraron nueve contratos marco para el periodo 2017-2019, aunque en la base
de datos de CompraNet 2017 no se encuentra dicha información.
10 A través del catálogo de convenios marco de
la tienda virtual ChileCompra Express, los organismos públicos de ese país
hicieron compras en 2017 por más de 2.3 millones de millones de pesos chilenos
(3,715 millones de dólares), lo que implicó un alza real de 39.8% respecto a
2016.
11
Benjamín Roseth, Ángela Reyes y Carlos Santiso, 2018, El Fin del Trámite Eterno. Ciudadanos, Burocracia y Gobierno
digital,
Banco Interamericano de Desarrollo, disponible en cloud.mail.iadb.org/tramites.
12 Para la Secretaría de la Función Pública, las
compras consolidadas se integran por agrupación de las dependencias y entidades
para la compra de bienes estandarizados. Se aplican cuando las características
técnicas y de calidad de los bienes y servicios son de uso generalizado; si el
volumen de compra es preciso; se establece una fecha de entrega precisa; la
frecuencia de compra es baja (en un solo momento); existen varias unidades
compradoras que requieren el mismo tipo de bien o servicio.
13 De acuerdo con la Secretaría de la Función
Pública, las licitaciones públicas por oferta subsecuente de descuento,
denominadas “subastas en reversa”, son aquellas que una vez presentadas las
proposiciones técnicas y económicas, los licitantes pueden realizar una o más
ofertas subsecuentes de descuentos. En estas ofertas, mejoran el precio
ofertado en forma inicial, sin que ello signifique la posibilidad de variar las
especificaciones o características originalmente contenidas en su propuesta
técnica. Este tipo de licitaciones, se enfocan a compras con características
técnicas y de calidad de bienes y servicios muy específicas y que permite una
evaluación técnica de forma sencilla; se requiere que exista competencia
suficiente en el mercado y se aplican en bienes estandarizados.
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Según la OCDE, las compras consolidadas del Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS) y otros organismos públicos han generado ahorros de entre 5 mil
266 y 6 mil 446 millones de pesos de 2013 a 2016. También se reporta que el
IMSS ha ahorrado 73 millones de dólares de 2009 a 2010, 8.8% del valor total de
la contratación por la implementación de la estrategia de oferta subsecuente de
descuento. OCDE, 2018, Segundo Estudio de la OCDE sobre Contratación Pública en
el IMSS. Rediseñando las Estrategias para Mejorar el Cuidado de la Salud,
disponible en read.oecd-ilibrary.org/governance/segundo-estudio-de-la-ocde-sobre-contrata-cion-publica-en-el-instituto-mexicano-del-seguro-so-cial-imss_9789264288300-es#page1.
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