Eficacia y estrategias implementadas en el sistema federal de contrataciones públicas

En esta segunda entrega sobre las contrataciones públicas, mediante un enfoque multicriterio Alejandro Tuirán analiza y evalúa sus modalidades y su eficacia, en comparación con los sistemas de adquisiciones de países como Brasil, Chile y Colombia, para proponer algunas estrategias esenciales que logren mejorar el gasto federal.

Texto de 11/03/19

En esta segunda entrega sobre las contrataciones públicas, mediante un enfoque multicriterio Alejandro Tuirán analiza y evalúa sus modalidades y su eficacia, en comparación con los sistemas de adquisiciones de países como Brasil, Chile y Colombia, para proponer algunas estrategias esenciales que logren mejorar el gasto federal.

Con el fin de evaluar la eficacia del sistema de contrataciones públicas del gobierno federal, se analizaron los resultados de la aplicación de las diferentes estrategias y los ahorros logrados, mediante un comparativo con otros países de América Latina y el cumplimiento de algunos de los objetivos de política pública. La selección de los métodos de contratación o las estrategias debe realizarse a través de un enfoque multicriterio. En primer lugar, es necesario determinar la oferta más favorable para cada modalidad y sus características, el tipo de bienes y servicios que se necesita adquirir (bienes estandarizados, no estandarizados o disponibles en el mercado que necesitan adaptarse), la complejidad del proyecto y los bienes o productos nuevos desde el punto de vista tecnológico. Por otra parte, se debe conocer el nivel o grado de competencia en el mercado y los riesgos de colusión entre empresas, corrupción y opacidad. Por último, hay que considerar los costos del proceso, los costos de transacción a las empresas y la urgencia de la compra o el tiempo disponible para realizar la contratación (Tabla 1).

En el análisis de las estrategias de contrataciones implementadas en el mundo, se observa que el gobierno federal no ha aplicado las mejores prácticas, exitosas en otras naciones. Por ejemplo, en el caso de los proyectos especializados, naciones como Costa Rica, Francia, España y Estados Unidos incorporan procedimientos novedosos de contratación pública como el “diálogo competitivo”1 que no existen en el marco normativo del gobierno federal mexicano. Esta estrategia funciona cuando se tienen pocos competidores en el mercado y el precio no es el único criterio de evaluación. En este caso, la unidad compradora dirige un diálogo a través de una convocatoria con los candidatos que desean participar sin discriminar a nadie y de una manera confidencial entre ellos, para no dar ventajas a ninguno, con el fin de desarrollar una o varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades.2 Concluida la fase de diálogo, el órgano contratante invitará a los licitadores que cumplan con los criterios técnicos a que presenten su oferta final.

Por otra parte, en proyectos complejos y con bajo número de competidores, se sugiere incorporar el “procedimiento negociado”,3 que opera en naciones como Nueva Zelanda, España, Francia y Australia. En este tipo de procedimiento, se selecciona de acuerdo con la negociación llevada a cabo con los competidores calificados invitados a participar en la compra, sin discriminar a nadie, según los aspectos indicados en las bases y los términos de referencia. Esta estrategia se implementa cuando las proposiciones u ofertas económicas sean irregulares o inaceptables4 por haber sido presentadas por empresarios carentes de aptitud, capacidad técnica o cuando por las características de los contratos o de los riesgos que conllevan no pueda determinarse previamente el precio global. También se aplica en casos de extrema urgencia o donde un procedimiento abierto o restringido no puede atraer ofertas apropiadas.

Se considera que este procedimiento negociado hubiera sido apropiado en la reciente compra de 671 pipas para la transportación y distribución de gasolina y diesel como estrategia para combatir el robo de combustible o huachicol, en la que se gastaron casi 92.4 millones de dólares mediante adjudicación directa, justificada por la urgencia de la contratación, lo que sin duda pudo haber ahorrado recursos al Estado. Otro método innovador de contratación es la “mejora de oferta” que se ha implementado en los países europeos, usada en contrataciones simples de bienes y servicios, así como en obras civiles, sin negociaciones o transferencias de riesgo de ningún tipo, con el objeto de solicitar descuentos o mejoras de precios a licitantes competitivos o calificados.

Cabe resaltar que en algunos países europeos y en Colombia se ha utilizado la estrategia de “licitación con negociación”, que aplica cuando en los procedimientos abiertos o restringidos sólo se hubieren recibido ofertas irregulares o inaceptables y consiste en que el licitante vencedor y la unidad de compras negocien los términos y las condiciones de entrega, con o sin ajuste en el precio del contrato. En la negociación, las unidades de contratación vigilarán que todos los licitadores reciban igual trato y que no se otorguen ventajas a determinados licitadores. Se recomienda aplicar este procedimiento en contrataciones complejas, contratos de obras, suministros y servicios.

Otro procedimiento que se propone para la adquisición de productos y servicios estandarizados y opera en mercados desarrollados es la subasta en sus diferentes vertientes, definida como una institución de mercado con un conjunto explícito de reglas que determinan la asignación de recursos y los precios con base en las pujas presentadas por los participantes. En los procedimientos gubernamentales de compras, se adjudica la realización de una obra o un servicio, generalmente de carácter público, a la persona o la empresa que ofrece las mejores condiciones. Este tipo de estrategias se implementa en mercados competitivos con asimetrías, que se refieren a situaciones en las que una de las partes involucradas tiene más información que la otra5 y es efectiva cuando se evalúa el precio y no la calidad de los productos.

En Brasil y Ecuador se utiliza la subasta a la inversa, una puja dinámica efectuada de manera presencial o electrónica mediante la reducción sucesivas de precios durante un tiempo determinado. Este tipo de subasta se aplica en la adquisición de bienes con características técnicas uniformes o de común utilización. Entre sus ventajas encontramos la agilidad con que se realiza, simplicidad, bajos costos de transacción y menores riesgos de corrupción y opacidad. En México y otros países se ha aplicado la subasta en reversa (oferta subsecuente de descuento), que permite a los competidores calificados una segunda oportunidad para ganar el contrato reduciendo el precio, después de realizar una licitación pública. Esta estrategia, inexplicablemente, ha dejado de ser utilizada por el gobierno federal de México en los últimos años.

En muchos países de América Latina y de Europa se aplica la estrategia de convenios marco, que se define como un acuerdo entre uno o varias entidades contratantes y uno o varios operadores económicos (proveedores), cuyo objetivo consiste en establecer las condiciones técnicas y comerciales que regirán los contratos a adjudicarse durante un periodo determinado (precio y cantidades). Este tipo de acuerdos predominan cuando es más importante la eficiencia del proceso de adquisición y la urgencia de la compra, debido a que se eliminan procesos burocráticos en compras de bajo valor o en productos estandarizados y de menor cuantía, y se evita tener que hacer otro procedimiento de compra. Dentro de las desventajas de los acuerdos marco se observa que los precios a menudo no se fijan antes de que se elaboren los convenios, por lo cual dejan procedimientos con riesgos de corrupción, como el favoritismo, que facilitan el acuerdo a empresas favoritas del gobierno en turno.

En países como Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Perú y Uruguay, los convenios marco representan una modalidad de compra de bienes y servicios que opera a través de una tienda virtual y se implementa por licitaciones públicas que efectúa la unidad de compra central, donde los proveedores que resultan adjudicados pasan a formar parte del catálogo electrónico oficial del gobierno y los organismos públicos hacen sus pedidos en la tienda electrónica sin realizar ningún otro procedimiento, más que la orden de compra directamente al proveedor. En Chile, Colombia y Uruguay, este tipo de acuerdos han resuelto entre 50% y 70% de las operaciones de contratación.Cabe aclarar que la definición de los contratos marco de Chile, Colombia y Uruguay con respecto a México son diferentes. CompraNet de México7 no opera en una tienda virtual o catálogo electrónico de productos, los contratos marco se realizan mediante una investigación de mercado, la negociación con proveedores y el visto bueno o aval de la Secretaría de la Función Pública, con el fin de obtener buenas condiciones de precio, calidad y oportunidad, lo que permite que otros organismos públicos del gobierno federal pueden adherirse a dicho contrato y hacer sus órdenes de pedidos o servicios a las empresas que establecieron el contrato marco, sin la necesidad de volver a realizar nuevos procedimientos de licitación pública o invitación restringida.

Hay otras diferencias entre los sistemas de contrataciones públicas de los países considerados en este estudio y CompraNet de México. Los sistemas de ChileCompra, Colombia Compra Eficiente y la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado de Uruguay incluyen en sus plataformas a los gobiernos estatales (regiones y departamentos) y locales (municipalidades y alcaldías); en cambio, en CompraNet solamente se registran las compras del gobierno federal y recursos federales que ejercen los gobiernos estatales y locales. Por otra parte, los sistemas de contrataciones públicas de Chile, Colombia y Uruguay son centralizados, debido a que la mayor parte de las negociaciones de precios, calidades y procedimientos se realizan desde la unidad central de compras; en cambio, CompraNet se considera un sistema descentralizado, con un número elevado de unidades de compras en las dependencias y entidades públicas, muchas veces cada una con sus propios procedimientos y diferentes formas de contratar. Además, se generan mayores costos de transacción a las empresas, pues al no existir un registro de proveedores como en ChileCompra, no se puede eliminar la entrega de documentación en cada uno de los procedimientos de contratación en los que quieran participar las empresas, cuando en Chile los proveedores lo hacen solamente una vez.

Otra de las estrategias que consideró la Secretaría de la Función Pública en sus políticas de contratación son las compras consolidadas, en las que se integran en un solo procedimiento los requerimientos de varias unidades administrativas, dependencias o entidades, para obtener mejores precios. Este tipo de contrataciones se realiza cuando se busca adquirir productos estandarizados, fáciles de definir, bienes con características técnicas uniformes, de común utilización y en los que existen mercados desarrollados de producción. Por otra parte, el gobierno federal de México ha incorporado los contratos plurianuales, para compras que abarcan varios periodos presupuestales debido a su complejidad y el tiempo que lleva la obra pública, arrendamiento o servicio, por lo que no es posible realizar la contratación en un año fiscal.

Resultados de la aplicación de las estrategias de contratación gubernamentales

Con el fin de evaluar la eficacia de las contrataciones públicas se compilaron los resultados de las estrategias implementadas en otros sistemas de compras gubernamentales de países latinoamericanos y se realizó un análisis comparativo con ChileCompra, sistema que opera desde 2003, calificado por organismos internacionales como el principal exponente de la región en materia de modernización de procesos, eficiencia, desarrollo de prácticas promotoras de la transparencia, prevención de la corrupción y rendición de cuentas al ciudadano, con un marco regulatorio único en la materia. Además, se incluyeron datos de otros sistemas de contrataciones públicas que han logrado mejoras considerables como la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado de Uruguay, Colombia Compra Eficiente y ComprasNet de Brasil.

Uno de los procedimientos más utilizados en las contrataciones públicas es la licitación pública, para promover la competencia y obtener mejores condiciones de precio, calidad y oportunidad, aplicada mediante una convocatoria pública para que se presenten propuestas económicas y técnicas, en sobre cerrado. En CompraNet de México se implementaba el procedimiento de licitación pública en casi dos terceras partes de las compras, en ChileCompra en poco más de la mitad y en Colombia Compra Eficiente en cerca de la mitad. En cambio, en Uruguay se presentaba la proporción más baja de los países considerados en el análisis, con poco más de un tercio de compras por licitación pública, lo que se explica en parte por los acuerdos marco en su tienda virtual y por la contratación directa (adjudicaciones directas) y restringida. En el caso del gobierno federal de México, el hecho de contar con proporciones muy altas de sus contrataciones por licitación pública respecto a otros países de Latinoamérica, no necesariamente le ha permitido contar con un sistema efectivo, que prevenga actos de corrupción y riesgos de opacidad.

Cabe resaltar que el procedimiento de licitación pública tiene más posibilidades de ser efectivo cuando se evalúan bienes en que el único parámetro importante es el precio. Existen algunas desventajas en su aplicación, como la discriminación de competidores desde la planeación de la compra, la investigación de mercado y los favoritismos que se presentan en las bases dirigidas hacia un proveedor. Además, las licitaciones no son tan efectivas cuando existen mercados poco competitivos, como es el caso de los proyectos complejos, en contrataciones especializadas y cuando se necesita acreditar experiencia técnica, solvencia, evaluar la calidad, oportunidad y financiamiento.

Las principales diferencias se observan en las adjudicaciones directas e invitaciones restringidas, ya que en Uruguay representaron 24% en 2016 y bajaron a 18.0% en 2017 (llamada “licitación abreviada”, que es la invitación restringida y la contratación directa) y en Chile llegaron a 21.3% del valor total de las contrataciones públicas. En cambio, en los resultados de CompraNet de México eran más del doble (36.1%) respecto a Chile y Uruguay; en Colombia se le denomina “contratación directa” y fue de 42% en 2017 (Tabla 2). Esto se explica por varias razones, la primera es que existe una política de descentralización y fragmentación de las contrataciones en el gobierno federal mexicano, que en diciembre de 2018 alcanzaba 5,452 unidades compradoras en dependencias y entidades públicas federales, estatales y municipales que reciben recursos fiscales del gobierno federal, aunque el nuevo gobierno de la república quiere reducir estos órganos de contratación, como lo ha señalado públicamente; caso contrario a lo que sucede en Chile y Uruguay, que cuentan con un sistema de negociación más centralizado con mayor control sobre las unidades compradoras, lo que permite reducir las adjudicaciones directas o sin competencia.

Otra de las razones es que en Chile, Colombia y Uruguay existe una tienda o mercado virtual, compuesto por un catálogo de productos electrónicos negociados mediante acuerdos marco, lo que ha dado como resultado una disminución del “trato directo o adjudicaciones directas” en estos países. La plataforma de ChileCompra integra un catálogo electrónico con más de 105 mil productos y servicios en línea que se adquieren por acuerdos marco, establecidos a través de una licitación pública, por una sola vez, con precios y condiciones de compra de bienes y servicios durante un periodo determinado, controlada por una sola unidad de contrataciones. Esta plataforma funciona por medio de la llamada tienda virtual ChileCompra Express, que ha permitido a su gobierno reducir costos administrativos, simplificar los procesos de adquisiciones y permitir la entrada a dicha tienda de las Mipymes.8

Por otra parte, CompraNet de México reportó solamente 2.3% del valor total de las contrataciones públicas en acuerdos marco9 en 2014, último año que registran los resultados de la estrategia en la plataforma. En cambio, en ChileCompra tres de cada diez pesos chilenos de las compras gubernamentales se ejercían mediante este tipo de convenios en su “Tienda Virtual Express”,10 y en Colombia Compra Eficiente su “Tienda Virtual del Estado Colombiano” negociaba así 11% de la compras (Gráfica 1).

Según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el uso de catálogos electrónicos en convenios marco en algunos países de América Latina ha reducido 40% los costos de inventario, infraestructura y administración de productos y permite realizar 50% del total de las operaciones de los sistemas de contrataciones públicas de los países.11 En este sentido, la incorporación de los contratos marco mediante mercados virtuales responde a una tendencia actual en naciones de América Latina que buscan mejorar la eficiencia de la administración, así como simplificar y agilizar sus procesos mediante la incorporación de sistemas electrónicos. Sin embargo, en México no se aplica esta buena práctica de gestión en las contrataciones públicas, ni tampoco se han hecho los intentos por incorporarla al marco normativo para reducir los costos administrativos.

Con relación a las estrategias aplicadas por los responsables de las contrataciones del gobierno federal, han desestimado el impacto de las compras consolidadas12 y las licitaciones públicas por oferta subsecuente de descuento,13 en el cumplimiento de los objetivos de política pública en materia de compras públicas. Las compras consolidadas no ha sido el instrumento que permita generar ahorros significativos al gobierno federal e inclusive se han reducido desde 2013, cuando representaban casi 13% del total del valor de las contrataciones públicas, a cerca de 9% en 2017.

Las compras consolidadas son la única estrategia anunciada por el nuevo Poder Ejecutivo a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, antes las políticas de contrataciones públicas era una atribución de la Secretaría de la Función Pública. Según el nuevo gobierno federal, se esperaban ahorros de entre 225 y casi 500 mil millones de pesos14 (entre 38% y 83% del valor total de contrataciones públicas en 2017) que significaban una proyección “muy optimista”, ya que las contrataciones públicas llegaban a cerca de 600 mil millones de pesos en 2017; además de que no todo se puede negociar por este mecanismo, solamente aplica para bienes de uso generalizado y cuando las unidades requieren los mismos productos o servicios.

Cabe resaltar que, dentro de las ventajas de implementar este tipo de estrategias, están la vigilancia de las compras por organismos de la sociedad civil y el seguimiento de los medios de comunicación por la elevada cantidad de recursos que se dirigen; se facilita elaborar contratos para adquisiciones urgentes con precios óptimos; es conveniente para las empresas, ya que se generan economías de escala; y la menor frecuencia del procedimiento hace que se reduzcan los riesgos de colusión entre empresas. Dentro de sus limitaciones, excluye a las Mipymes, debido a que no cuentan con la capacidad para entregar grandes cantidades de bienes y es difícil lograr este tipo de estrategias en obras públicas, debido a la casi nula estandarización.

Por lo que respecta a las licitaciones públicas por oferta subsecuente de descuento (subasta a la inversa), es un mecanismo más transparente que debe cumplir ciertas características para implementarse, como son que exista competencia en el mercado, se considere el precio como parte central y se negocien bienes estandarizados. Según las bases de datos de CompraNet, este tipo de estrategia pasó del 1.1% en 2013 a 0.0% en 2017, respecto al valor total de las contrataciones públicas, sin un impacto considerable y tampoco es un mecanismo utilizado por el gobierno federal en los últimos años para mejorar las condiciones de precio y calidad en las compras (Gráfico 2).

Con relación a los contratos plurianuales, el artículo 25, párrafo tercero de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y el 23 de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con los Mismos, los definen como contrataciones que consolidan o agregan demanda en diversos periodos, que por el lado de la oferta puede promover una mayor competencia reflejada en mejores precios y condiciones para la administración pública federal. Sin embargo, esta estrategia de compra puede presentar algunos riesgos cuando se abusa de este tipo de mecanismos, ya que se priva al gobierno de someter sus requerimientos a competencia, se comprometen presupuestos de otros años y se pueden tener compras con precios más altos por algunos periodos, lo que implica ineficacia y mayores riesgos de corrupción.

En los últimos años, las contrataciones plurianuales han sido la estrategia más utilizada del gobierno de Enrique Peña Nieto, de acuerdo con la información de CompraNet, con un crecimiento en términos porcentuales respecto al valor total de las compras de 26.1% en 2013 a casi 40% en 2017. También es uno de los mecanismos que más se implementan en servicios relacionados con obras públicas y arrendamientos, debido a la naturaleza de mediano y largo plazo de los procedimientos, lo que implica extender los contratos a periodos mayores a los presupuestos fiscales anuales (Gráfico 2), aunque se considera que hubo abusos de esta estrategia que implicaron graves riesgos de corrupción en los últimos años, sin que se presentaran mayores ahorros. En cuanto a los contratos modificatorios, aplicables cuando existen cambios justificados al acuerdo original, principalmente en montos y tiempos de entrega, se presentaban en arrendamientos y servicios, pero no existe información por parte de la Secretaría de la Función Pública de los impactos de este tipo de acuerdos.

Con relación a la aplicación de cada estrategia y procedimiento según el objeto de la contratación en 2017, casi 8 de cada 10 pesos de obra pública se ejercieron mediante licitación pública (Gráfica 3), pero eso no garantizó contratos con mayor eficacia, ni menores riesgos de corrupción (como favoritismos, sobornos, extorsión, conflictos de interés y tráfico de influencias) ni más transparentes, como lo han demostraron los resultados de la Auditoría Superior de la Federación en sus Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015, 2016 y 2017.

Respecto a las compras consolidadas, se centraron en adquisiciones, arrendamientos y servicios con bienes y productos más estandarizados, aunque las proporciones no llegaron ni al 20% del valor total de cada objeto de contratación, cuando pudieron representar potencialmente hasta un 40% de las operaciones del gobierno federal y mayores ahorros.

Participación de las micro, pequeñas y medianas empresas en las contrataciones públicas

Uno de los objetivos de cualquier sistema de contrataciones públicas es facilitar el acceso y promover la participación de las Mipymes en las compras gubernamentales, aspecto que no ha sido cumplido por el gobierno federal en México. Incorporar a las Mipymes a las contrataciones públicas ayuda a reducir la concentración de las compras gubernamentales en pocos proveedores; mejora la competitividad de las Mipymes; incentiva la competencia en los mercados en donde el sector público adquiere y solicita bienes y obras públicas; el gobierno puede ayudar a muchas micro y pequeñas empresas para iniciar su emprendimiento con contratos gubernamentales; y es un mecanismo anticorrupción para evitar la adjudicación de los contratos a grandes empresas que cuentan con muchos recursos o que son proveedores favoritos del gobierno en turno.

Según la información disponible en las bases de datos de las distintas plataformas de los países considerados en este análisis, se observa que en Chile las compras a las Mipymes tenían un valor total de casi 9 de cada 10 pesos chilenos en 2017, en Colombia era de la mitad, en Uruguay de 42%, en México de poco más de una tercera parte y en Brasil se tenía la proporción más baja con 30%. Estos datos demuestran que en el gobierno federal de México se promueve poco la participación de las Mipymes, a diferencia de Colombia, Chile y Uruguay (Gráfica 4).

Cabe resaltar que las Mipymes han perdido participación en el valor total de las compras gubernamentales del gobierno federal en los últimos cinco años. En 2013, CompraNet registraba que las Mipymes tenían 41.9% del valor total de las contrataciones públicas y para 2017 se redujo a 37.5%. Sin embargo en Chile sucedía lo contrario en ese mismo periodo, las Mipymes pasaron de 65.5% a 85.6% respecto del total, es decir, más del doble que en México. Con relación a la participación de las Mipymes por objeto de las contrataciones del gobierno federal de México, la mayor proporción se presentó en arrendamientos con casi seis de cada 10 pesos respecto a su valor total, y la menor en obra pública, con casi uno de cada tres pesos, ya que gran parte de los contratos son proyectos complejos y estas empresas no cuentan con la capacidad para ejecutarlos.

Comparativo de ahorros por la implementación de estrategias en las contrataciones públicas

Los organismos que operan las contrataciones públicas en América Latina, como ChileCompra o Colombia Compra Eficiente, evalúan los ahorros alcanzados por las compras gubernamentales. En estos países se considera el ahorro por la negociación de precios (diferencia entre el precio que pagaban las unidades compradoras por un bien o servicio y el precio de referencia o descuento), por eficiencia (reducción de costos administrativos) y los ahorros por menor precio (estimado a partir de los descuentos adicionales generados en la operación, calculados a partir del ahorro adicional derivado de la diferencia entre el precio techo o de referencia definido en el catálogo respecto al valor final al que se adjudicó la orden de compra).15 Otros ahorros importantes resultan de estrategias implementadas como los contratos marco, las compras consolidadas, compras plurianuales y las subastas a la inversa.16

En México se tiene poca información respecto a los ahorros de las contrataciones del gobierno federal, con excepción de algunos informes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) referentes a compras consolidadas de medicamentos del sector salud y de algunas de las estrategias implementadas.17 Además, en el Informe de Labores de la Secretaría de la Función Pública 2017-2018, se menciona que en la aplicación de estrategias como las compras consolidadas, contratos marco y las licitaciones de oferta subsecuente de descuento, el gobierno federal ha obtenido una reducción de los costos y generado ahorros de aproximadamente 198.4 millones de dólares (3,967.8 millones de pesos),18 de septiembre de 2017 a julio de 2018, lo que apenas representó 0.7% del total del valor de las contrataciones públicas en ese periodo.

Destacan los ahorros generados por el sistema ChileCompra, de 780 millones de dólares gracias a la tienda virtual (ahorros por eficiencia de 21%), y de 721 millones de dólares por ahorros totales de las contrataciones gubernamentales en 2017. Con relación a Colombia Compra Eficiente solamente se consiguió el dato de los ahorros por la tienda virtual, que llegaron aproximadamente a 138.6 millones de dólares en 2017 y por 1,000 millones de dólares de 2013 a 2016,19 con una reducción de costos administrativos y de transacción a las empresas.

Estos datos muestran que la tienda virtual y las diversas estrategias de contratación generan ahorros importantes en ChileCompra y Colombia Compra Eficiente, escenario distinto a lo que pasa en México con CompraNet. En conclusión, con el análisis y la información anterior, se propone lo siguiente:

  • Incorporar en el marco normativo y en la operación del sistema de contrataciones públicas del gobierno federal métodos de compra innovadores, con menores riesgos de corrupción y opacidad, como el diálogo competitivo, el procedimiento negociado, la mejora de oferta, la licitación con negociación y los contratos marco que operen a través de un catálogo electrónico de productos.
  • Se podría presentar un problema de diseño de política pública con el nuevo gobierno federal por haber conferido mayores poderes a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como son las atribuciones para planear, establecer y conducir la política general en materia de contrataciones públicas; anteriormente estas facultades eran exclusivas de la Secretaría de la Función Pública (SFP), lo que haría más difícil la coordinación con las políticas anticorrupción que lleva la SFP, principalmente en las compras gubernamentales, donde se han presentado los mayores riesgos de conductas irregulares.
  • Aumentar la participación de las estrategias de licitaciones públicas por oferta subsecuente de descuento y compras consolidadas, que son mecanismos más transparentes, generan importantes ahorros y se han dejado de aplicar en los últimos años. Sin embargo, hay algunos factores que deben considerarse al aplicar estos métodos de contratación, como son la competencia del mercado, el tipo de bien o servicio y la complejidad del proyecto.
  • Para aumentar la participación de las Mipymes en las compras gubernamentales, se debe implementar la modalidad de contrato marco que simplifique las operaciones con los consiguientes ahorros y permita su incorporación masiva en diversos rubros de compras y contrataciones, mediante una tienda virtual con un catálogo electrónico de productos estandarizados, disponibles en mercados desarrollados, pero que requieren adaptación; establecer procedimientos de contrataciones públicas exclusivas para Mipymes; y poner topes a las compras gubernamentales de las grandes empresas (en proyectos complejos y de desarrollo tecnológico), para evitar la concentración y reducir los riesgos de corrupción como el favoritismo.
  • Generar un sistema de indicadores de desempeño de las contrataciones públicas que sea transparente y monitoreado por el Sistema Nacional Anticorrupción y difundido a la sociedad y la academia. Actualmente no se cuenta con una metodología para el cálculo de los ahorros de las contrataciones públicas, al menos que sea difundida y validada por los distintos actores de la sociedad. En dicha metodología se deben establecer indicadores de procesos (licitantes participantes en promedio), ahorros por eficiencia (por reducción de costos administrativos), negociación de precios y por menor precio en las contrataciones públicas. EP

1 Sarah Schoenmaeekers y Niels Philipsen, 2013, The advantages and disadvantages of the various procurement procedures, disponible en maastrichtuniversity.nl/sites/default/files/2013/batoev.pdf

2 El diálogo competitivo se implementa en contratos complejos como son la construcción de un aeropuerto, puentes, diques, instalaciones portuarias y otras obras complejas que requieren elevadas capacidades técnicas, administrativas y organizativas. Este tipo de estrategias se aplican cuando el órgano de contratación percibe que el uso de procedimiento abierto (licitación pública) o la invitación restringida no permite una adecuada adjudicación del contrato. No obstante, pueden existir desventajas como el tiempo que lleva la planeación y coordinación del procedimiento por las autoridades responsables de la contratación.

3 Efraim Jiménez y María Eugenia Roca, 2017, Innovación en los métodos de contratación pública en América Latina y el Caribe, Banco Interamericano de Desarrollo, Vicepresidencia de Países Oficina de Servicios de Gestión Financiera y Adquisiciones para Operaciones, noviembre de 2017, disponible en publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/8675/innovacion-en-los-metodos-de-contratacion-publica-en-alc-.PDF?sequence=3&isAllowed=y

4 En España las ofertas se consideran irregulares cuando no correspondan a los pliegos de la contratación, se hayan recibido fuera de plazo, muestren indicios de colusión o corrupción o hayan sido consideradas anormalmente bajas por el órgano o unidad de contratación. Las propuestas inaceptables son las ofertas presentadas por licitadores que no posean la cualificación requerida y aquellas cuyo precio rebase el presupuesto del órgano de contratación, tal como se haya determinado y documentado antes del inicio del procedimiento de compra o contratación.

5 Existen seis tipos de subastas, que son: 1. la subasta inglesa, una de las más utilizadas, donde las pujas van aumentando hasta que queda un único comprador o vendedor, quien se adjudica el bien al precio final; 2. la subasta holandesa, donde el subastador va anunciando precios cada vez más bajos hasta que algún licitante decide aceptar el último precio anunciado; 3. la subasta en sobre cerrado al primer precio, en este caso el licitante pone en un sobre cerrado el precio que está dispuesto a pagar por el bien, gana el bien quien haya ofrecido el mayor precio; 4. la subasta en sobre cerrado al segundo precio, análoga a la subasta en sobre cerrado al primer precio, pero en este caso el ganador, que sigue siendo quien haga la puja más alta, pagará un precio igual a la segunda oferta más alta; 5. la subasta japonesa, donde los compradores o postores deben pujar en cada uno de los niveles para permanecer activos en la subasta por el producto; y 6. la subasta de atributos múltiples, donde existe una evaluación en la que se otorga un puntaje inicial a la propuesta técnica, así como un puntaje a la propuesta económica conforme a la fórmula de precios y los proveedores tienen la oportunidad de mejorar su oferta económica para obtener el mayor puntaje.

6 Según la información de la página de internet de ChileCompra, “los convenios marco son una modalidad de compra de bienes y servicios que opera a través de un catálogo electrónico o tienda virtual y constituyen la primera opción de compra de los organismos públicos”. Colombia, mediante la plataforma Colombia Compra Eficiente, cuenta con una Tienda Virtual del Estado Colombiano que integra un catálogo de bienes y servicios que opera, al igual que en Chile, por acuerdos marco. Este mecanismo de contrato marco se incorporó en la normatividad colombiana en 2013. También Uruguay, tiene un “mercado electrónico” que opera a través de la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado, un espacio virtual donde se ubica el conjunto de productos disponibles correspondientes a los convenios marco vigentes y se establecen condiciones de contratación, en el que los proveedores asociados pueden ofrecer sus productos.

7 En México, los acuerdos marco operan cuando existen órdenes de compra frecuentes basadas en especificaciones similares, el volumen requerido no puede estimarse de forma precisa, es imposible anticipar las fechas de entrega con precisión, las unidades de compras de dependencias y entidades adquieren los mismos bienes, las unidades de compra pequeñas carecen de capacidad para negociar y administrar sus contratos y en operaciones de emergencia, sin el tiempo necesario para realizar todo el proceso tradicional. Según la Secretaría de la Función Pública, se han empleado contratos marco para adquirir bienes y productos como vales de despensa, ropa de trabajo, arrendamiento de vehículos terrestres, mantenimiento vehicular, adquisición de vacunas, medicamentos de patente, calzado de protección, ropa de trabajo, organización integral de eventos y reservación, expedición y entrega de pasajes aéreos.

8 La información de ChileCompra Express está disponible en mercadopublico.cl/Home/Contenidos/TiendaBuscador?es-NuevaHome=true

9 En el sexto informe de labores de la Secretaría de la Función Pública 2017-2018, en la página 52, se menciona que se celebraron nueve contratos marco para el periodo 2017-2019, aunque en la base de datos de CompraNet 2017 no se encuentra dicha información.

10 A través del catálogo de convenios marco de la tienda virtual ChileCompra Express, los organismos públicos de ese país hicieron compras en 2017 por más de 2.3 millones de millones de pesos chilenos (3,715 millones de dólares), lo que implicó un alza real de 39.8% respecto a 2016.

11 Benjamín Roseth, Ángela Reyes y Carlos Santiso, 2018, El Fin del Trámite Eterno. Ciudadanos, Burocracia y Gobierno digital, Banco Interamericano de Desarrollo, disponible en cloud.mail.iadb.org/tramites.

12 Para la Secretaría de la Función Pública, las compras consolidadas se integran por agrupación de las dependencias y entidades para la compra de bienes estandarizados. Se aplican cuando las características técnicas y de calidad de los bienes y servicios son de uso generalizado; si el volumen de compra es preciso; se establece una fecha de entrega precisa; la frecuencia de compra es baja (en un solo momento); existen varias unidades compradoras que requieren el mismo tipo de bien o servicio.

13 De acuerdo con la Secretaría de la Función Pública, las licitaciones públicas por oferta subsecuente de descuento, denominadas “subastas en reversa”, son aquellas que una vez presentadas las proposiciones técnicas y económicas, los licitantes pueden realizar una o más ofertas subsecuentes de descuentos. En estas ofertas, mejoran el precio ofertado en forma inicial, sin que ello signifique la posibilidad de variar las especificaciones o características originalmente contenidas en su propuesta técnica. Este tipo de licitaciones, se enfocan a compras con características técnicas y de calidad de bienes y servicios muy específicas y que permite una evaluación técnica de forma sencilla; se requiere que exista competencia suficiente en el mercado y se aplican en bienes estandarizados.

14 El Financiero, 7 de julio de 2018, disponible en elfinanciero.com.mx/economia/shcp-con-amlo-centralizara-to-das-las-compras-de-gobierno-urzua.

15 Colombia Compra Eficiente (2017). Manual para el Cálculo de Ahorros de los Instrumentos de Agregación de Demanda Suscritos por Colombia Compra Eficiente, disponible en colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documentos/20170309_manual_para_el_calculo_de_ahorros_v.3.0.pdf

16 Secretaría de la Función Pública, 2018, Informe de Labores 2017-2018, p. 52, disponible en gob.mx/cms/uploads/attach-ment/file/385013/SFP_Sexto_Informe_de_Labores_2018.pdf

17 Según la OCDE, las compras consolidadas del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y otros organismos públicos han generado ahorros de entre 5 mil 266 y 6 mil 446 millones de pesos de 2013 a 2016. También se reporta que el IMSS ha ahorrado 73 millones de dólares de 2009 a 2010, 8.8% del valor total de la contratación por la implementación de la estrategia de oferta subsecuente de descuento. OCDE, 2018, Segundo Estudio de la OCDE sobre Contratación Pública en el IMSS. Rediseñando las Estrategias para Mejorar el Cuidado de la Salud, disponible en read.oecd-ilibrary.org/governance/segundo-estudio-de-la-ocde-sobre-contrata-cion-publica-en-el-instituto-mexicano-del-seguro-so-cial-imss_9789264288300-es#page1.

18 Secretaría de la Función Pública, 2012, Actualización de la Nota Metodológica para el Cálculo de Ahorros Derivados de la Implantación de Estrategias de Contratación Pública, disponible en gob.mx/cms/uploads/attachment/file/100712/Nota_Metodol_gica_Ahorros_2012_final.pdf.

19 Disponible en colombiacompra.gov.co/sala-de-prensa/noticias/el-gobierno-colombiano-usa-coupa-para-lo-grar-mil-millones-de-dolares-en

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