México y Estados Unidos han seguido modelos de política energética muy distintos, desde prácticamente la segunda posguerra hasta la fecha. Tradicionalmente, Estados Unidos ha permitido la propiedad privada en la explotación de los recursos de su subsuelo, y ha utilizado incentivos fiscales y de mercado (aunque acotados y dirigidos bajo criterios de seguridad energética) para desarrollar una oferta interna y diversificada de energía. Asimismo, ha enarbolado toda una diplomacia energética con el fin de asegurarse el suministro confiable de sus importaciones de crudo, en el que tanto México como Canadá han fungido tradicionalmente como socios estratégicos. Por su parte, México ha seguido un modelo soberano en la propiedad de los recursos del subsuelo, combinado, sobre todo a partir de 1960, con uno de monopolio de Estado bajo dos empresas públicas: Petróleo Mexicanos (PEMEX), para el desarrollo de todas las cadenas de valor en hidrocarburos, y la Comisión Federal de Electricidad (CFE), para el desarrollo de la industria eléctrica.

A pesar de las diferencias substanciales entre los modelos seguidos por los dos países, el desarrollo de sus respectivas industrias ha sido, por lo general, compatible con sus intereses de política exterior y con lo que espera obtener el uno del otro de la relación bilateral. Sin embargo, a medida que la producción de petróleo y de gas de esquisto estadounidense empezó a tener un crecimiento vertiginoso, la relación estratégica entre ambos países se invirtió: Estados Unidos se convirtió en un exportador neto de energía y, a la vez, en un proveedor estratégico de gas natural y petrolíferos a México. Por su parte, en 2013, México realizó una reforma energética de gran envergadura, mediante la cual suprimió el régimen de monopolio estatal y abrió a la inversión privada, nacional y extranjera, todas las cadenas de valor de la industria. Sin renunciar a la soberanía de los recursos del subsuelo por parte del Estado, esta reforma de mercado acercaba la industria energética mexicana al modelo estadounidense. Sin embargo, desde la llegada de Andrés Manuel López Obrador a la presidencia, en diciembre de 2018, los intereses energéticos entre ambos países parecen no coincidir, a pesar de la necesidad que tiene México por capitalizar aún más su industria.

Aunque hasta ahora no se han revertido los cambios constitucionales realizados por la reforma de 2013, en la práctica, gran parte de la reglamentación secundaria se ha neutralizado y los órganos reguladores y operativos, que en principio obtuvieron independencia administrativa, han quedado subordinados a las preferencias del ejecutivo, como la Comisión Reguladora de Energía (CRE), el Centro Nacional de Control del Gas Natural (CENEGAS) y el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE), órgano encargado de garantizar la rectoría del Estado sobre el transporte, la distribución y, por tanto, la confiabilidad del suministro eléctrico. La política energética del gobierno actual se ha empeñado en regresar a la autosuficiencia energética, mediante la retórica del rescate de la soberanía, bajo la tutela de PEMEX y la CFE. 

Dicha autosuficiencia está aún lejos de lograrse, ya que hasta ahora PEMEX solo ha frenado la caída en la producción de petróleo y de gas, pero no la ha podido elevar, lo que ha mantenido el déficit en la balanza de petrolíferos y elevado las importaciones de gas, que en la actualidad representan más de 70% del consumo nacional. Esto ha hecho que México haya dejado de ser un país netamente exportador y se haya convertido en uno netamente importador, a diferencia de lo sucedido en Estados Unidos. La gráfica 1 muestra claramente esta tendencia, en una coyuntura en la que los precios del crudo y del gas se han tornado nuevamente volátiles como resultado de choques geopolíticos. 

Sin embargo, lo más controvertido durante el actual gobierno fue el intento del ejecutivo por promover una reforma constitucional que buscaba revertir los logros alcanzados con la reforma de 2013, al menos en materia de electricidad. La iniciativa, plagada de descalificaciones hacia las empresas privadas que han participado en el mercado eléctrico desde hace prácticamente 30 años, mandataba la renacionalización de la generación de electricidad, poniendo en un limbo constitucional a los generadores privados, pues daba una cuota de mercado (54%) a la CFE, a la par que suprimía o disminuía las atribuciones de los reguladores, como la CRE o el CENACE, entre otras medidas.

Una posición tan extrema precipitó la creación de un amplio bloque opositor a la reforma constitucional, que aglutinó desde empresarios nacionales e internacionales hasta partidos políticos de oposición, organizaciones no gubernamentales y opinión pública favorable a la descarbonización. Antes de que se sometiera a votación la reforma constitucional, empresas estadounidenses y mexicanas, así como el gobierno de Estados Unidos, manifestaron su preocupación por los costos políticos y económicos de aprobar la propuesta de López Obrador. La Secretaria de Energía estadounidense, Jennifer Granholm, visitó México en enero de 2022 para manifestar su preocupación por las implicaciones de la reforma, advirtiendo de costosas disputas legales si las inversiones estadounidenses se veían afectadas. John Kerry, el Representante Especial para el Cambio Climático del presidente Joseph R. Biden, vino a México en varias ocasiones con el mismo propósito. Cartas de congresistas del Partido Demócrata y una declaración de la Representante Comercial de Estados Unidos, Katherine Tai, subrayaron las consecuencias negativas para la economía mexicana y para la descarbonización energética del país si se aprobaba la reforma constitucional. 

Como era de esperarse, el Movimiento Regeneración Nacional (Morena) no alcanzó una mayoría calificada para aprobar el proyecto de reforma constitucional, pero ese era finalmente su verdadero objetivo. Era una iniciativa que al propio López Obrador no le interesaba negociar con la oposición. Presionó por ella para polarizar aún más a la clase política, los inversionistas, las empresas y los actores involucrados y la sociedad en general. Al fin y al cabo, la solución la había dado unos días antes una opinión de la Suprema Corte de Justicia respecto de una controversia constitucional promovida por la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) y los partidos de oposición, a una modificación hecha por el ejecutivo a la Ley de la Industria Eléctrica (LIE) en marzo de 2021. Más que declarar constitucional la modificación a dicha Ley, la Corte desestimó la controversia sometida por la COFECE, lo que se convirtió en un verdadero golpe de magia que destensó la polarización a la que había llevado el debate sobre la reforma constitucional, e hizo posible que López Obrador no perdiera cara ante el rechazo tan anunciado de su propuesta de reforma constitucional. Con ello, además, se salvaban cuatro puntos de su propuesta original: i) preferencia de la CFE en el despacho eléctrico; ii) revisión, mas no supresión automática, de los contratos, sobre todo los de autoabasto; iii) ampliación de la cobertura de los Certificados de Energías Limpias (CEL), más no su supresión, para cubrir la generación hidroeléctrica de la CFE, y iv) la supresión de concesiones por parte del Estado para explotar el litio. 

La opinión de la Corte evitó escalar las diferencias entre los funcionarios del gobierno estadounidense y el gobierno de López Obrador, pero no impidió que, en julio de 2022, Tai convocara a consultas entre los dos gobiernos, al que posteriormente se adhirió el de Canadá, con miras a someter a arbitraje en el marco del Tratado México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC) los cambios realizados a la LIE y otras medidas tomadas por el gobierno que han afectado las inversiones de su país y asegurado un trato preferencial a las empresas estatales. En efecto, si bien el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) excluyó deliberadamente el sector energético dentro de sus reglas y principios, su sucesor, el T-MEC, incluyó en su normatividad a toda la industria energética mexicana, tanto de fósiles como de electricidad. El Capítulo 14 del nuevo acuerdo, explícitamente establece que en las inversiones realizadas al amparo de contratos gubernamentales, o que participan en lo que denomina “sectores cubiertos”, sus representantes podrán activar también el mecanismo de resolución de controversias Empresa vs. Estado en caso de violación o menoscabo de sus derechos. En el Anexo de dicho Capítulo, se establece que los sectores cubiertos incluyen, entre otros, las industrias de petróleo, gas y electricidad, en todas sus cadenas, desde la exploración hasta la venta. 

Ese mismo Capítulo protege también a las empresas privadas de medidas equivalentes a expropiación, es decir, cuyas inversiones no necesariamente tienen que pasar a manos del Estado para abrir un reclamo, sino que sufran menoscabo o pérdida de valor por modificaciones en la reglamentación pública. México perdió casos invocados bajo esta figura jurídica en el TLCAN, y hoy los inversionistas afectados en el sector eléctrico y de renovables pueden iniciar nuevos litigios bajo el T-MEC. Es importante subrayar que los reclamos podrían venir también de empresas de otros países que también han firmado o renovado acuerdos comerciales con México. Es el caso del Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP), firmado con once países del Pacífico americano y asiático y en vigor desde finales de 2018, o los acuerdos bilaterales de inversiones que el país ha suscrito con varios países europeos.

Por otro lado, el Capítulo 22 del T-MEC, que reglamenta las actividades de las empresas públicas y los monopolios designados, prohíbe el trato discriminatorio de una empresa de Estado en sus relaciones comerciales con empresas provenientes de una de las partes. Si bien el Estado mexicano puede seguir apoyando a sus empresas públicas, independientemente de las condiciones financieras en que se encuentren, el mecanismo general de resolución de disputas del T-MEC podría ser activado en caso de que una empresa estatal recurra a prácticas desleales de competencia como producto de dichas ayudas no comerciales.

Por consiguiente, las modificaciones a la LIE y las preferencias que el gobierno actual ha dado a sus empresas públicas frente a las privadas, que se han prolongado hasta el presente mediante decretos que pretenden regular las importaciones de petrolíferos, podrían terminar en multas (que especialistas han calculado en 30 000 millones de dólares) o sanciones comerciales, ya sea en el ramo energético o incluso en el automotriz. La fase de consultas inició el 20 agosto de 2022 y se ha prolongado hasta el presente, a pesar de que Tai y el Embajador estadounidense en México, Ken Salazar, han reiterado la probabilidad de convocar a un panel arbitral para dirimir la controversia. A más de un año de haberse iniciado las consultas, todo parece indicar que Tai le ha dado más espacio a la agenda política de la relación bilateral que a la estrictamente comercial, dando preferencia a las preocupaciones respectivas de la Casa Blanca y de los Departamentos de Estado y de Justicia, en temas candentes como la migración, el tráfico de fentanilo, la seguridad pública y la gobernabilidad de México. Por otra parte, el hecho de que las empresas estadounidenses y canadienses afectadas no hayan apelado a un panel arbitral en el marco del Capítulo 14, sugiere también la cautela con la que se han adaptado al clima de incertidumbre que afecta a las inversiones en el país. El caso de la empresa española Iberdrola, que proveía hasta 16% del fluido eléctrico nacional, ha sido emblemático.

Acusada a principios del sexenio de corrupción y de haberse beneficiado indebidamente de las reformas realizadas por administraciones anteriores, en 2023, el gobierno federal le terminó comprando a Iberdrola trece plantas, la mayoría de ellas termoeléctricas, con un valor de 6000 millones de dólares. La compra se hizo mediante un acuerdo que se anunció favorable para ambas partes, ya que la empresa logró mantener sus plantas de renovables que operan en el país y el gobierno logró que la CFE obtuviera 54% de la producción eléctrica nacional gracias a las plantas adquiridas. Iberdrola pudo haber demandado al gobierno mexicano por las medidas tomadas en su contra, ya que España y México cuentan con un acuerdo bilateral de protección de inversiones, similar al que existe en el T-MEC. Sin embargo, la empresa prefirió absorber los golpes y negociar, de manera directa o indirecta, un arreglo con el actual gobierno. 

Es probable, por consiguiente, que otras empresas prefieran seguir los pasos andados por la empresa española que a iniciar un arbitraje directo en contra del gobierno mexicano. La experiencia muestra que dichos procesos arbitrales son, por lo general, largos y con beneficios difíciles de calcular. Como sea, es probable que en 2024 las presiones para definir mejor el rumbo energético del país se incrementen, más por razones políticas que económicas. Ambos países renovarán en 2024 la silla presidencial y sus respectivos congresos. Es muy probable que tanto demócratas como republicanos hagan de la desavenencia energética existente entre los dos países un tema de campaña, más para obtener votos que para alinear el rumbo. En ese contexto, Biden podría dar luz verde a Tai para iniciar un panel contra el gobierno mexicano, a sabiendas que el laudo final vendrá después de las elecciones mexicanas, que tendrán lugar el 2 de junio. Biden capitalizaría este movimiento como una manera de manifestar, ante propios y extraños, que está dispuesto a respaldar a las empresas de su país que operan en México, a la par de mostrar congruencia con su agenda verde. 

Dado que lo más probable es que el laudo arbitral sea adverso para México (sugiriendo modificar todas las regulaciones que son incompatibles con lo pactado en el T-MEC), la decisión final de respetar o no la decisión de los árbitros se la dejará a su sucesora. En el caso de que Claudia Sheinbaum llegue a la silla presidencial el 1 de octubre de 2024, será una de sus primeras pruebas de fuego para mostrar si continúa con la política energética de su antecesor o si se decide a tomar un camino más pragmático que le permita articular una nueva política energética más afín a la agenda demócrata. Empero, si los republicanos regresan con fuerza al Capitolio y a la Casa Blanca, lo más probable es que Sheinbaum continúe con una estrategia muy similar a la seguida por López Obrador, aunque se verá obligada a atraer, de alguna manera, inversión privada para apuntalar al sector energético en su totalidad.

En caso de que Xóchitl Gálvez llegue a la presidencia, probablemente revertirá las incertidumbres que penden sobre el sector energético del país, realizando los ajustes legales y reglamentarios, con el fin de buscar el mayor apoyo posible de los demócratas. En caso de que los republicanos vuelvan a tomar el timón, reacomodará su política energética tomando en cuenta las urgencias de la relocalización cercana, que sin duda cobrará aún mayor fuerza, ya que los diferendos con China escalarán. EP

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