¿Cómo leer el Presupuesto de Egresos de la Federación 2020?

La presente administración ha puesto en el centro de su discurso el combate a la pobreza, la desigualdad y la corrupción. ¿Cómo se reflejan estas ambiciones en el presupuesto? Aquí, un análisis detallado de los rubros y las apuestas

Texto de y 04/11/19

La presente administración ha puesto en el centro de su discurso el combate a la pobreza, la desigualdad y la corrupción. ¿Cómo se reflejan estas ambiciones en el presupuesto? Aquí, un análisis detallado de los rubros y las apuestas

Sin duda, un país con las desigualdades y la pobreza que hay en México necesita utilizar recursos públicos para combatir ambas situaciones. Hasta ahora, las políticas económicas y sociales han sido incapaces de conseguir resultados significativos. La razón por la que ha sido así desde hace décadas es uno de los temas principales de la agenda pública y forma parte del diagnóstico central del nuevo gobierno. Sin embargo, a pesar del proclamado cambio de régimen, la propuesta presupuestal mantiene viejas inercias. Si bien México requiere una activa política social, es difícil pronosticarle éxito sin una política económica que promueva el crecimiento y fortalezca las capacidades de la población. Eso, y la persistente ausencia de los bienes públicos como prioridad de política, queda reflejado en la propuesta gubernamental para 2020.

Programar lo programable e invertir

Como ningún otro instrumento de política pública, la propuesta de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) que presenta cada año el gobierno refleja sus prioridades y su visión del país. Como es lógico, la atención se centra en el llamado “gasto programable”, aquél en que el gobierno tiene cierto margen de maniobra, en oposición al “gasto no programable”, que incluye compromisos adquiridos sobre los cuales hay menor o nula flexibilidad. En el caso de la propuesta de PEF presentada ante el Congreso para el ejercicio 2020, el gasto programable representa 72.1%, o casi $4.4 billones de pesos. De este total, 82.73% es gasto corriente y 17.27% gasto de inversión, prácticamente igual que en 2019 y el cual confirma la tendencia general a la baja en la inversión en los últimos años.

Este dato es uno de los primeros que llaman la atención: a pesar de los recortes en la nómina gubernamental, la proporción entre gasto corriente e inversión permanece prácticamente igual. No cabe duda de que, en muchas dependencias e instituciones, los gobiernos anteriores crearon demasiadas posiciones superfluas y en muchos casos redundantes, pero también parece que su impacto presupuestal ha sido sobrestimado por el nuevo gobierno.

En segundo lugar, surge la duda sobre la indispensable inversión: entre el tercer trimestre de 2018 y el segundo de 2019, la inversión como proporción del PIB pasó de 22.5% a 20.5%,1 resultado de tasas negativas de crecimiento tanto en la inversión pública (más de 10%) como privada (4%). Sin un crecimiento de la inversión pública, lo lógico sería recurrir a la privada. Así parece entenderlo el gobierno, que ha sostenido reuniones con empresarios en las que se anuncian proyectos de inversión. Está por verse si esas grandes inversiones se materializan, pero la insistencia en los anuncios revela la firme creencia de este gobierno en el desarrollo como producto exclusivamente de dos fuentes: la redistribución del ingreso por el gobierno y las inversiones gigantescas. Tanto en el discurso como en el PEF 2020 hay poco sobre el desarrollo como fruto de multitud de inversiones —de todos los tamaños—, facilitadas por la fortaleza de los bienes públicos. Este es un tema que abordamos más adelante. En todo caso, hasta hoy la administración pública no ha logrado promover el repunte de la inversión privada, ni nacional ni extranjera, y los instrumentos de ingreso y gasto propuestos al Congreso dan pocas señales de que se quiera avanzar por esa vía.

Desde luego, la propuesta del Ejecutivo no suele ser aprobada sin cambios, por lo menos desde 1997, cuando el partido en el poder perdió la mayoría en la Cámara de Diputados. Incluso en esta ocasión, cuando por primera vez desde entonces el partido gobernante tiene mayoría en ambas cámaras, es muy probable que los proyectos de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos sufran ajustes, con toda seguridad menores. En cualquier caso, el propio proyecto es ya un retrato del gobierno y de su propuesta de nación. Además de la cuestión de las mayorías parlamentarias, importa la continuidad o ruptura entre los grupos que detentan el Poder Ejecutivo, pues incluso cuando se suceden gobiernos de un mismo partido pueden surgir discontinuidades, como en el tránsito de la administración de López Portillo a la de De la Madrid, en 1982.

Aunque se esperaría un viraje muy notorio en el proyecto de presupuesto, el Paquete Económico 2020, —comprendido también por el conjunto de instrumentos legales que garantizan los ingresos nacionales (Ley Federal de Ingresos, Código Fiscal, Ley Federal de Derechos y Miscelánea Fiscal) sobre los cuales se determinan los estimados para el ejercicio presupuestario— dista mucho de ser esa herramienta novedosa.

La distribución del gasto

El segundo año de gobierno de AMLO prevé un balance de ingresos, gastos y deuda que apunta a mantener la estabilidad macroeconómica, a dar confianza a los mercados internacionales y a garantizar recursos suficientes para los programas y proyectos prioritarios del sexenio. El proyecto está dividido en 12 grandes rubros, de los cuales el gasto en programas sociales y el fortalecimiento al sector energético reciben juntos más de 50% del gasto programable. De entrada podría suponerse que, para el gobierno de AMLO, los programas sociales y el sector energético fueron los más desatendidos por los gobiernos anteriores; sin embargo, la clasificación funcional del gasto programable —dividida en gasto social, gasto para el desarrollo económico y gasto en gobierno— revela una situación distinta.

El presupuesto 2018, último que elaboró la administración de Enrique Peña Nieto por sí sola, contempló un gasto programable de más de $3.8 billones de pesos, de los cuales 62% se destinaron a gasto en desarrollo social, con $2.38 billones de pesos; 27% al desarrollo económico, con más de $1.05 billones; y el 11% restante en gasto gubernamental, con $372 mil millones. El PEF 2020 tiene una estructura similar: del gasto programable que contempla, de aproximadamente $4.4 billones de pesos, 62% está orientado al gasto en desarrollo social, con $2.8 billones; 27% al desarrollo económico, con $1.21 billones, y el 9% restante, $388 mil millones de pesos, a gasto gubernamental. ¿Dónde quedó la reasignación? Hay que buscarla dentro de cada uno de estos grandes rubros.

La propuesta económica presentada por AMLO tiene una clara tendencia a beneficiar a los programas insignia de su administración. A nivel gabinete, el mayor cambio se puede notar en la fortaleza que presupuestalmente se le da a la Secretaría de Educación Pública, que controla la nómina del magisterio; a la Secretaría del Bienestar, con los programas sociales; a la Secretaría de Energía, encargada de llevar a cabo los trabajos para la construcción de la refinería en Dos Bocas, y el asignado a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, con la Guardia Nacional a su cargo. Por otro lado, a dependencias como Economía, Trabajo y Previsión Social, Agricultura y Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Recursos Naturales, y Comunicaciones y Transportes, se les recorta sustancialmente.

Para la dinámica económica moderna se trata de un desafío abierto. Por ejemplo, los $4 mil millones de pesos destinados al programa de precios de garantía para productos del campo sugieren el regreso a un programa de dependencia paternalista, con distorsiones al mercado que minan severamente el desempeño productivo del sector agropecuario, uno de los casos más exitosos de los últimos años. La búsqueda de la autosuficiencia alimentaria plena ignora cualquier precepto básico de intercambio y especialización, pone una carga extremadamente alta en la producción nacional e incentiva la ineficiencia. Las administraciones recientes subsidiaron instrumentos más modernos de protección contra cambios abruptos en los precios, como las coberturas en los mercados internacionales. Sin duda eran subsidios más baratos por productor, que estimulaban la educación financiera en el campo, promovían una asignación más eficiente de los recursos e incentivaron el reciente auge agroexportador de México.

El caso del campo es sintomático de la desconexión crónica entre política económica y política social, dado el mal desempeño de los gobiernos mexicanos en la provisión de bienes públicos, que no son productos provistos por los gobiernos, sino servicios básicos a cargo del Estado: seguridad pública, vigencia de los contratos, medio ambiente sano, bajos niveles de corrupción, respeto a las libertades y derechos y, en general, un ambiente de confianza social y Estado de derecho. Los gobiernos tratan de resolver problemas concretos de grupos sociales identificables con dinero, lo cual, aunque sin duda en muchos casos puede ser positivo e incluso indispensable, repercute poco en el bienestar real de las personas, en ausencia de una adecuada provisión de los bienes públicos mencionados. En la Secretaría de Medio Ambiente el recorte es de -7.7%, lo cual reduce aproximadamente 25% el gasto en el ramo y da una idea del concepto del medio ambiente como bien público en la estimación del gobierno, en un momento crucial por el que pasa el mundo en esta materia. El recorte en comunicaciones y transportes implica una tendencia a la baja en infraestructura, materia en la que México presenta rezagos notables que dificultan o impiden la integración de amplias zonas del territorio a los mercados internacionales; con frecuencia, incluso a los nacionales. La eliminación de las oficinas de la Secretaría de Economía en otros países pone en riesgo la relación económica que se desprende de la gran cantidad de acuerdos comerciales que México tiene signados; es difícil percibir una buena relación costo-beneficio en el cierre de dichas representaciones.

La trampa de la pobreza

También es oportuno señalar que el programa Jóvenes Construyendo el Futuro ha dejado de ser prioridad. Luego de que fuera una de las promesas de campaña más atendidas durante este año, la reducción drástica en los estimados presupuestales para la secretaría del ramo parecieran indicar que ese ya no es el camino que pretende seguir el gobierno. En cambio, las transferencias directas para programas como Pensión Universal para Adultos Mayores y Madres Jefas de Familia, así como las Becas Benito Juárez, se fortalecen. Para la economía del desarrollo esto se vuelve comparable al mito de Sísifo. La política social prioritaria de este gobierno es un duro camino hacia arriba, empujando una pesada piedra, pero condenado a siempre caer y tener que volver a empezar. Expliquémonos: la demografía nacional está en constante crecimiento, pero no hay una relación directa entre el crecimiento poblacional y la ampliación de la base fiscal. Esto quiere decir que, aunque haya más gente que entra en edad económicamente activa, no necesariamente lo hará por las vías y mecanismos que permitan una adecuada tributación, de la cual obtiene sus recursos el gobierno. Desde hace algunos años la economía informal mantiene a alrededor de 57% de la población económicamente activa y genera 25% del PIB aproximadamente, lo que da una idea de la productividad de este universo cuando se le compara con la del sector formal. No obstante, la población nueva sí debe ser atendida por el gobierno. Así, el número de beneficiarios potenciales de programas y políticas sociales se incrementa a un ritmo mayor que las capacidades recaudatorias del Estado. El acertijo es, entonces: ¿cómo lograr atender de la manera más eficiente a la población que más lo necesita, cuando los recursos son limitados?

La teoría de la política social sugiere que uno de los mecanismos más efectivos para alcanzar esta meta son las transferencias condicionadas (Conditional Cash Transfers o CCT por sus siglas en inglés). Con éstas, se sectoriza a la población objetivo y se le da atención prioritaria de manera más eficiente. Para el caso de las becas, por ejemplo, una política de CCT sugeriría que se entregaran a dos sectores: aquellos cuyo costo de oportunidad de asistir a la escuela es demasiado elevado —quienes tienen que optar por trabajar o apoyar en las labores familiares antes que ir a estudiar— y alumnos de zonas prioritarias y marginadas con alto desempeño y rendimiento académico. De esta manera, aunque no se garantiza al cien por ciento la transferencia óptima, se alcanza un nivel de selección que permite una redistribución más efectiva. Las Becas Benito Juárez, programa de transferencia universal (Cash Transfer a secas), simplemente entregarán los recursos y acabarán con los fondos mucho más rápido, sin garantía de eficiencia o de poder alcanzar el resultado deseado.

La trampa de la pobreza, como es reconocida por los estudiosos de la política social, radica en que para que una transferencia —directa o condicionada— tenga efectos positivos para superar las condiciones de precariedad y carencias, debe ser lo suficientemente elevada como para permitir a los beneficiarios hacerse de bienes y activos que les permitan generar su propio capital, pero no tan alta como para que quienes la reciben determinen que es más benéfico no producir y sólo recibir. Si estas condiciones no se cumplen, es muy probable que a mediano y largo plazo los beneficiados por los programas sociales mantengan su condición socioeconómica sin varianza. Las transferencias directas, sin análisis adecuado, sólo palian las necesidades, no las eliminan. La pobreza, además, no es sólo cuestión de dinero sino, fundamentalmente, un asunto de exclusión: del acceso a la justicia, del ejercicio de derechos básicos, de espacios de participación voluntaria y, desde luego, de satisfactores como la educación, la salud y el empleo formal. En el plano político, inevitablemente, estas transferencias directas despiertan tentaciones electorales en quienes las facilitan. Por más que los anuncios gubernamentales incluyan un aviso sobre el carácter partidistamente neutral de apoyos y programas, la imbricación mexicana entre servicio civil y política partidista dificulta separar el ejercicio del presupuesto de las campañas próximas y en curso. Además, en la propia historia de los partidos en México —todos—, hay pocos fundamentos para afirmar con certeza que el presupuesto asistencial esté libre del riesgo de partidización.

Los hipotéticos ingresos

En cualquier caso, con estos objetivos y programas el gobierno propone un incremento en el gasto neto total para 2020 de más de $258 mil millones de pesos y un aumento al déficit (endeudamiento) de aproximadamente $43 mil 300 millones de pesos en comparación con el año anterior. La estimación es razonable; año con año el gasto se incrementa. El arte radica en saber cómo se obtendrán los recursos para sufragarlo. La aprobación del PEF requiere antes la publicación de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal correspondiente junto con su miscelánea fiscal, compuesta por las leyes del Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto sobre la Renta (ISR), el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) y derechos. La promesa presidencial de que no se incrementarían los impuestos se subsanó con un eufemismo: actualización con base en la inflación.

Es cierto que la prioridad recaudatoria está enfocada en las cadenas de evasión. El Servicio de Administración Tributaria (SAT) recibió una serie de mecanismos de investigación y combate a las facturas falsas dignos de un cuerpo de inteligencia de Estado, pero también hay una serie de medidas que afectarán directamente al consumidor. Para empezar, se propone el cobro de un impuesto específico a las plataformas móviles de transporte y al comercio electrónico. A la actualización anual del pago de derechos, que encarece el costo monetario de los distintos trámites y servicios gubernamentales, le acompañó un ajuste a los impuestos en productos de consumo final. Con la promesa de desincentivar el consumo de alimentos nocivos, se incrementa la imposición a bebidas azucaradas, refrescos, jugos y jarabes, así como a productos derivados del tabaco. El alza, reflejada en el precio del producto en venta desde que fue creada, como el “Impuesto Saludable” en 2014, será notoria y acentuará la paradoja de este tipo de IEPS: supuestamente, el impuesto busca desincentivar el consumo, por lo cual, de ser totalmente exitoso, no recaudaría ni un peso. La medida del éxito se relacionaría con una recaudación muy baja pero, lejos de ello, este ieps ha resultado una pequeña gran caja chica de recursos adicionales, pues recauda cada vez más y prueba que sólo sirve para generar ingreso al gobierno, de los cuales sólo una pequeña parte es destinada a la atención médica de padecimientos relacionados con obesidad y tabaquismo.

Pero la principal fuente de ingresos se calcula con mecanismos y variables establecidas en la Ley de Ingresos y su carátula, que expone los principales estimadores macroeconómicos de comercio, endeudamiento y transacciones comerciales internacionales. En una previsión por demás optimista, se calcula un tipo de cambio de $19.9 pesos por dólar, una tasa de interés del 7.4% y el precio del barril de petróleo en $49 dólares, la otra fuente de ingresos esenciales. El riesgo radica en que el entorno económico internacional no es tan estable como al gobierno le gustaría. Si recordamos que la paridad peso-dólar ha estado a punto de alcanzar los $21 pesos; que la producción de petróleo a nivel global se enfrenta a presiones por los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 de Naciones Unidas, en materia de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, y que la tasa de interés de la Reserva Federal de los Estados Unidos —principal socio comercial de México— también se mueve con base en presiones políticas próximas a las elecciones presidenciales de 2020, la estimación de variables puede resultar decepcionante.

En cuanto al combate a la corrupción como fuente de ingresos, una práctica que el gobierno federal ha señalado como prioridad a atender para 2020, es la creación de empresas falsas y las cadenas de emisión de facturas falsas. A la modificación legal aprobada previa a la discusión del paquete económico para considerar como delincuencia organizada la compra y venta de facturas falsas, se le sumó una serie de cambios al Código Fiscal de la Federación, en materia de atribuciones para la autoridad tributaria. La intención es hacer del SAT un organismo lo suficientemente robusto como para poder verificar, investigar y dar seguimiento a sospechas de acciones ilícitas en la materia, así como para cancelar sellos digitales que estime falsos, e incluso establecer responsabilidades solidarias a los participantes de la cadena de valor en duda. Esto tiene dos efectos previsibles: por un lado, crear un órgano vigilante con grandes facultades en materia fiscal que, apoyado por la Unidad de Inteligencia Financiera, combata estos ilícitos, y por otro, atentar directamente contra la certeza jurídica y confianza de los inversionistas, quienes pueden ver vulnerados sus activos ante una sospecha que no necesariamente esté fundada conforme al debido proceso. Por lo tanto, aunque no se trata de un paquete económico disruptivo, sí tiene un sello muy particular que, con sus efectos políticos, económicos y sociales, da pistas sobre lo que podremos esperar en los próximos años de gobierno. En materia económica, los efectos son predecibles. A la incertidumbre de inversionistas y tenedores de capital se le suma la inercia en el gasto en desarrollo económico. Peor aún, si bien éste recibe 28% del gasto programable estimado, al igual que el PEF 2018, la sorpresa se da al reconocer que más de 90% del mismo será destinado al subsidio a combustibles y energéticos, así como al desarrollo de la refinería de Dos Bocas, aún rodeada de dudas. Una economía madura reconoce que una inversión fundamental que debe hacerse en materia económica es en ciencia y tecnología, pues el desarrollo y la innovación traen consigo una externalidad positiva que permite el incremento bruto y neto de las capacidades productivas de una nación. El PEF 2020 le da poca importancia y le destina poco más de $49 mil millones de pesos; algo más del 1% del gasto programable. En comparación, el promedio de gasto en ciencia y tecnología en los países de la OCDE es de 2.4% del PIB, mientras el promedio mexicano ronda 0.4 por ciento.

Las prioridades y la cosmovisión

En resumen, la propuesta de PEF 2020 y los correspondientes instrumentos relacionados con los ingresos, muestran las prioridades y cosmovisión del gobierno. Una revisión panorámica nos revela sus características básicas:

• Nacionalismo, entendido no como un fortalecimiento de las capacidades nacionales frente a la economía global, sino como una tendencia que perpetúe la relación gobierno-productor-consumidor, con el primero como “protector” de los segundos ante los embates del mundo abierto. Que muchos otros países estén adoptando esta visión no es un consuelo, sino un desperdicio de las oportunidades que esa actitud abre y un deterioro de los mercados que se fueron abriendo en las últimas décadas.

• Conservar la asincronía, la falta de sintonización con urgencias globales. Nos referimos sobre todo al cambio climático, sus causas y consecuencias, que finalmente ha permeado la consciencia global en 2019. Lejos de buscar una posición de liderazgo internacional en este tema, el gobierno materializa en su proyecto de presupuesto una visión vieja del papel de la energía y los ecosistemas en el bienestar. Si bien es muy probable que se sigan quemando combustibles fósiles en las próximas décadas, es claro que urge reducir su proporción en la mezcla de fuentes energéticas en todo el mundo. Cuesta trabajo entender el porqué de querer mantener a México como un país esencialmente petrolero —algo que, por otro lado, hace tiempo dejamos de ser para evolucionar hacia un país de servicios, manufacturas y exportaciones—, especialmente cuando el país tiene enormes oportunidades y vocación para las energías renovables.

• Asistencialismo, es decir, la priorización de las transferencias en efectivo y no condicionadas, sobre la creación de capacidades para la autosustentabilidad económica de las familias. Aun así, nadie niega que México, quizá por muchos años, necesitará destinar cantidades importantes de recursos a paliar las condiciones más graves de marginación y pobreza extrema.

Los dos últimos sexenios provocaron un crecimiento notable y acelerado de la inseguridad y la corrupción impune, tanto en la realidad como en la percepción, así como mediocres resultados económicos, lo cual provocó que muchos electores —más de la mitad del electorado— votara por AMLO en 2018. En pocas elecciones federales ha estado tan clara la motivación del electorado. La gravedad de dichas situaciones hace urgente que el gobierno triunfe en su propósito de avanzar en los tres frentes y, por lo tanto, no cabría más que desear éxito al mismo. Lamentablemente, por lo menos en lo que se refiere al paquete económico 2020, no parece que vaya a haber resultados en el corto plazo y se extrañan las decisiones que podrían llevar a logros más adelante. México necesita una política social que destine muchos recursos a combatir desigualdad, pobreza y vulnerabilidad, pero no cualquier política lo logrará y menos si el desarrollo económico —que implica necesariamente crecimiento sustentable— no es prioridad. EP

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