Guardia Nacional, la promesa sexenal de la seguridad

En este examen del proyecto de Guardia Nacional planteado por Andrés Manuel López Obrador, el autor interpreta sus antecedentes, lo confronta con los estándares internacionales de rendición de cuentas policial, lo sitúa regionalmente y lo problematiza con base en evidencia que a lo largo de su dilatada experiencia ha reunido.

Texto de 07/06/19

En este examen del proyecto de Guardia Nacional planteado por Andrés Manuel López Obrador, el autor interpreta sus antecedentes, lo confronta con los estándares internacionales de rendición de cuentas policial, lo sitúa regionalmente y lo problematiza con base en evidencia que a lo largo de su dilatada experiencia ha reunido.

Introducción

El instituto Igarapé de Brasil, quizá el más avanzado centro de pensamiento de América Latina en materia de seguridad y violencia, ha identificado el despliegue de las fuerzas militares en tareas de seguridad ciudadana como una de las medidas de mano dura que, no obstante su amplia popularidad, “rara vez son efectivas. Incluso bajo sus propios parámetros de éxito, este tipo de medidas a menudo no consiguen reducir los indicadores de inseguridad, bajar la impunidad, disuadir la ocurrencia de nuevos delitos o prevenir la reincidencia. Si bien estas medidas parecen proporcionar una acción decisiva por parte de políticos y jefes de policía, son económicamente ineficientes. Además, suelen tener consecuencias imprevistas, como la estigmatización y la violación de los derechos de los jóvenes que viven en comunidades marginadas” (Muggah, Garzón y Suárez, 2018, 1).

En México se publicó apenas la reforma constitucional que crea la Guardia Nacional (GN)1 y el presidente Andrés Manuel López Obrador anunció que la encabezará un militar en activo. Será una institución que, según parámetros de clasificación especializados, corresponde en estricto sentido a un perfil militar.2 Y es la herramienta con la cual, a decir del propio Ejecutivo Federal, se reducirá la violencia en el país. Es la promesa sexenal de la seguridad. La vía militar en México se inscribe en un fenómeno de influencia castrense en la seguridad y en la función policial históricamente presente en América Latina, región con los más extremos indicadores de violencia en el mundo y que, según la proyección del instituto referido, en el 2030 podría multiplicar 11 veces la violencia homicida de África y 23 veces la de Europa (Muggah, Garzón y Suárez, 2018, 4). Pero también existe en este subcontinente otra tendencia, si bien aún limitada, encaminada a la adopción de modelos de policía comunitaria que van desde el establecimiento de vagos mecanismos de interacción periódica entre la policía y las organizaciones comunales, hasta experimentos mucho más ambiciosos tendientes a convertir a la policía en un actor central en la vida de la comunidad (Casas, González y Mesías, 2018, 19).

El presidente presentó dos uniformes de la GN: de campo y de proximidad. El primero evoca la vía militar y el segundo la vía civil de la función policial. Ahí la representación simbólica de la disyuntiva presente en la región entera: fortalecer el liderazgo y el formato militar o el civil y por esa vía actuar en el paradigma de la seguridad entero. López Obrador se ha postulado por lo primero, más allá de toda duda. Es una decisión de proporciones descomunales y consecuencias impredecibles. Aquí interpreto sus antecedentes, la confronto con los estándares internacionales de rendición de cuentas policial, la sitúo regionalmente y la problematizo de cara a la evidencia.

El fundamento político de la crisis policial

Este 2019 cumplo tres décadas estudiando y acompañando a instituciones policiales en México y en el extranjero. He visitado decenas de países encontrando los más diversos estados de maduración democrática de lo que se entiende como la función policial, es decir, la policía y su relación con la sociedad. Me he acostumbrado a mirar desde las prácticas controladas bajo los estándares profesionales más sofisticados, hasta la total improvisación. Me acompaña siempre la frase que en los noventa dijo un experto francés cuyo nombre perdí en el camino: “la policía no es mejor ni peor que la sociedad que la crea”.

En efecto, la policía es ante todo una construcción política (Saín, 2015). La llamada reforma policial democrática,3 que en esencia es el proceso orientado a garantizar que la policía sirva y proteja a la gente, está vinculada —y es imprescindible entenderlo— a la reforma democrática del sistema político en su conjunto (uso el concepto de democracia anclado a su soporte formal esencial: el Estado de derecho). En 2003 publiqué un ensayo cuya tesis principal es que en México, la ausencia de límites efectivos sobre el ejercicio del poder político ha provocado que esa reinterpretación se haya dado en favor del poder mismo, asignando un soporte esencial de lealtad política a la policía. Esa lealtad se garantiza a través de la negociación de compromisos y beneficios mutuos entre quien representa a la policía y quien representa el poder. La complicidad frente a un amplio margen de impunidad es el principal vínculo que al mismo tiempo compromete y beneficia a las dos partes (López Portillo, 2003).

En una palabra: lealtad a cambio de impunidad. Es este el fundamento político y a la vez el código genético de la relación generalmente fracturada entre la policía y la sociedad, fractura que va en ambas vías de desconfianza, de la sociedad hacia la policía y viceversa,4 pero que abarca también la discriminación desde la sociedad hacia la policía, y así es percibida por ésta.5 Es una crisis histórica y crónica que bien podría soportar la severa afirmación del presidente López Obrador: “El ciudadano mexicano en la actualidad está en estado de indefensión. No tenemos policías para cuidar a los ciudadanos” (Expansión, 1º de diciembre del 2018). Si la policía en México protegerá y servirá a la gente de manera regular algún día, es una pregunta que se resolverá en función de la trayectoria del sistema político en su conjunto. La función policial será sujeta a control democrático si el ejercicio del poder político en su conjunto lo es. ¿Sucederá? No sabemos; lo que sí sabemos es que el conocimiento disponible con respecto al diseño y el quehacer policial en democracia incluye muy claros aprendizajes y rutas en el concierto internacional.6

Lo que ha hecho el Estado mexicano es administrar la crisis crónica de la policía, construyendo un entramado legal, institucional, programático y presupuestal descomunal que ha hecho parecer una y mil veces que la policía mejora, aunque al final no se haya logrado siquiera documentar el aprendizaje de lo que sí y lo que no funciona para en realidad servir y proteger a la gente. No afirmo que sea imposible verificar empíricamente mejoras en la policía y en su relación con la sociedad; afirmo algo más grave: aún cuando pudiera haber avances, el Estado mexicano no produce una narrativa creíble al paso del tiempo. Así pues, a casi 25 años de creado el Sistema Nacional de Seguridad Pública, es imposible acceder a una plataforma técnica de buenas prácticas.

La decisión que el Estado mexicano ha sostenido es evadir la construcción de instituciones policiales profesionales, salvo ejemplos excepcionales y efímeros, cuya documentación, bajo los estándares técnicos correspondientes, reitero, aún está por hacerse. El atributo más importante de una institución policial profesional es su indisponibilidad política, a contrario sensu, el perfil policial no profesional es en lo fundamental determinado por la manipulación política. En este largo recorrido acompañando a la policía a lo largo del país, jamás he encontrado persona alguna, representante de la policía o de poder ejecutivo, que niegue la manipulación política de la misma en mayor o menor medida. La policía nació bajo un perfil de disponibilidad política total en el mundo entero, como brazo armado de control social y protección de las élites, a lo largo de la historia ha migrado lentamente y en diferentes grados hacia un perfil de eficacia y legitimidad social. En 2016 se publicó un índice mundial de policía que colocó a México entre los diez países peor calificados.7

El grado de disponibilidad política de la policía se desnuda de la manera más evidente a través del control o el descontrol del más importante poder conferido a ella: el uso de la fuerza. A mayor disponibilidad política, mayor descontrol y viceversa. Es cuestión de grados; existen desde instituciones policiales donde regularmente la fuerza se usa como sea y cuando sea, sin consecuencia formal alguna, hasta aquéllas donde regularmente se utiliza bajo sistemas de control que reducen al mínimo posible la distancia entre las reglas formales y las prácticas, asegurando las consecuencias. Son niveles de disponibilidad de la propia fuerza, precisamente alineados a la disponibilidad política.

La calidad del sistema de reglas formales referente al uso de la fuerza policial y su implementación práctica es un potente indicador cualitativo del grado de evolución de la referida reforma policial democrática. El Instituto para la Seguridad y la Democracia (Insyde) elaboró un estudio pionero en el tema y concluyó que México ni siquiera ha regularizado la creación de leyes en la materia. Hasta la fecha de la investigación, junio de 2017, respecto a la Policía Estatal Preventiva, únicamente 10 estados de la República cuentan con protocolos (tres), acuerdos (dos) o leyes (cinco) que regulan de forma específica el uso de la fuerza policial, ello representa el 32%. Salvo en la Ciudad de México, todas las normas son recientes (2011-2015). Otros 18 estados contemplan disposiciones que se refieren al uso de la fuerza dentro de normas con alcance más general. Por su parte, 10 estados no tienen normas que regulen el uso de la fuerza en ningún aspecto sustantivo. En cuanto a la Policía de Investigación, menos del 13% de los estados tienen normas que regulan el uso de la fuerza policial. En total, son cuatro entidades con alguna ley (una), protocolo (uno) o acuerdo (dos). De ellas, 12 (37.5% del total) aluden al uso de la fuerza o aspectos relativos en algún artículo o disposición de carácter más general. Finalmente, 16 estados (50%), no tienen ninguna disposición que regule el uso de la fuerza 8. Actualmente, en la reforma constitucional que dio origen la GN, publicada el 26 de marzo de 2019, se faculta al Congreso para expedir la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza, norma que saldaría este elocuente rezago. El resultado de la aún imposible profesionalización policial en México —y de la intervención militar en tareas policiales sobre la que abundaré más adelante—, es devastador en términos de derechos humanos.9

La crisis histórica y crónica de la policía en México desde luego no se resuelve únicamente creando leyes, y tampoco se reduce a la dimensión asociada al uso de la fuerza; empero, es en ésta donde mejor se mide el impulso autoritario o democrático de la función policial. Lo expliqué con amplitud ante los jueces de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos (CIDH), en calidad de experto invitado, en el marco de las audiencias del denominado “Caso Atenco”.10 De hecho, expuse en estas audiencias en comento, una línea del tiempo que a la vez acumula reformas legales en materias diversas orientadas a mejorar la función policial y suma violaciones graves a los derechos humanos; como lo explica David Bayley, la verdadera reforma policial democrática se gestiona, no se decreta.11

Llevé a la Corte el concepto de rendición de cuentas de la policía y la propuesta de incluir en la sentencia la obligación de crear entidades de supervisión externa sobre ella, lo cual terminó sucediendo y abundaré al respecto posteriormente.12

La rendición de cuentas policial

Entiendo la rendición de cuentas policial como un principio operativo que asegura las consecuencias del buen y el mal desempeño de la policía, así como el aprendizaje institucional.13 He participado en equipos de investigación que han evaluado el estado de la rendición de cuentas en decenas de instituciones policiales estatales y municipales, y sólo en una ocasión se nos ha autorizado hacer público el reporte de resultados.14 Es cierto, hay más información pública respecto a la vida interna de la policía,15 pero los avances son exiguos ante una política de Estado que en el día a día opaca las prácticas policiales de todas las maneras posibles.16

En 2011 la Oficina de las Naciones Unidas Contra las Drogas y el Delito (UNODC) publicó el manual en rendición de cuentas, supervisión e integridad policial, del cual extraigo primero la lista de los “Elementos clave de un sistema de rendición de cuentas responsable y efectivo” y luego un esquema de un “modelo integral efectivo”:17

  • Legislación (en armonía con el derecho internacional de los derechos humanos) que especifi que las funciones y poderes de la policía.
  • Instrucciones prácticas con base en la legislación que reflejen tanto la literalidad como el espíritu de la ley.
  • Oportunidades para que los ciudadanos expresen sus inquietudes.
  • Políticas que establezcan las prioridades sobre cómo desplegar la capacidad policial. • Entrenamiento adecuado de las policías, tanto básico como continuo.
  • Contar con equipo adecuado para las funciones policiales prescritas.
  • Contar con procedimientos y facilidades adecuadas de reporte.
  • Supervisión adecuada que ayude a los policías a desempeñar sus funciones profesionalmente y a reportarlas correctamente.
  • Cultura del trabajo que promueva la transparencia, la rendición de cuentas y la evaluación.
  • Monitoreo eficaz de las acciones y operaciones de la policía por sus mismos liderazgos y órganos externos.
  • Contar con procedimientos para presentar quejas, directamente a la policía y a los cuerpos independientes.
  • Procedimientos y políticas justas y efectivas sobre cómo lidiar con conductas indebidas, incluyendo los códigos disciplinarios y penales, la capacidad de investigación adecuada, los procedimientos de castigo y de apelación.
  • Un organismo independiente para supervisar tales procedimientos.
  • Escrutinio y supervisión a la policía, que implique retroalimentación para el mejoramiento de sus actividades y la prevención de faltas.
  • Evaluación y procedimientos para presentar quejas que contribuyan al desarrollo de nuevas políticas, procedimientos y entrenamientos.
  • Estadísticas confiables sobre el desempeño de la policía, relacionadas tanto con la efectividad en el manejo del crimen y el orden público, como con su integridad y confianza pública.
  • Disponer de procedimientos para supervisar las estadísticas y procesos de retroalimentación, evaluación y quejas.

Se trata de un sistema integral complejo y multidimensional que debe funcionar como un horizonte de sentido para la reforma policial democrática. Este modelo propone un andamiaje preciso de pesos y contrapesos, de balances y equilibrios indispensables para lograr que la policía efectivamente sirva y proteja a la gente. Una de mis hipótesis de trabajo permanente es que la crisis crónica de la policía en México es fiel espejo de la debilidad de todos y cada uno de los componentes del sistema citado. Si bien no hay acceso a la información para la validación empírica de esta hipótesis en su conjunto; lo que sí es regularmente verificable es que las instituciones policiales alojan culturas institucionales que esconden sus profundas contradicciones y su precariedad profesional,18 fenómeno por cierto extendido a nivel regional. La debilidad histórica de las instituciones públicas en Latinoamérica ha impedido que estas puedan asegurar el Estado de derecho y el imperio de la ley. Este es el caso de las policías y, en general, de los sistemas de administración de justicia en buena parte de los países (Arias, Rosas y Saín, 2012).

Cuando a principios de esta década comencé a profundizar en el conocimiento de las experiencias internacionales en supervisión externa de la policía, la entendí como una herramienta con el potencial de alterar el equilibrio sistémico que reproduce la opacidad y, a su vez, garantiza la debilidad de las instituciones policiales. Hoy sabemos que ésta se expande y perfecciona afuera de nuestras fronteras,19 y también se ha comprobado que donde se ha avanzado más en este modelo, la policía implementa en más del 70% las recomendaciones elaboradas desde entidades de supervisión externa que monitorean y auditan continuamente sus procesos de trabajo (De Angelis, Rosenthal y Buchner, 2016, 40).

En México ha sido imposible la creación de entidades de supervisión externa. En 2012 la sociedad civil impulsó en el Senado una iniciativa de creación del auditor especializado de las policías federales, misma que fue archivada. En 2013, la entonces Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal recomendó la creación del auditor externo de la policía, recomendación que fue aceptada y nunca implementada. En 2014 funcionó un caso pionero y efímero de auditoría externa en el municipio de Querétaro. En 2017 la Comisión Nacional de los Derechos Humanos recomendó implementar esta figura en todos los ámbitos de gobierno y a finales de 2018 la CIDH emitió la ya citada sentencia en el Caso Atenco, misma que obliga al Estado mexicano a crear un observatorio externo de la Policía Federal y de la Policía del Estado de México.20

El contexto regional

América Latina presenta problemas agudos y complejos de seguridad y violencia. Las tendencias en términos generales no son alentadoras. Se pueden encontrar modelos de política pública convencionales de endurecimiento, pero también experiencias innovadoras con políticas multiagenciales y cada vez más comprometidas con la prevención, en particular en el ámbito local. Muggah y Aguirre Tobón (2018) aseguran que las prioridades y las aproximaciones a la seguridad pública han cambiado en las últimas dos décadas, y ha crecido la atención hacia la seguridad ciudadana.

Recientes investigaciones que comparan la situación de la policía en la región, señalan que muchas veces se le coloca como el único recurso ante la delincuencia y la violencia, orientada fuertemente al uso de la fuerza y bajo una amplia influencia de la doctrina militar. La visión coercitiva y militarista de la seguridad extendida en la región fortaleció un enfoque de la seguridad ciudadana que la convirtió en una responsabilidad casi exclusiva de la policía. Hasta el día de hoy los indicadores de seguimiento a su función continúan asociados a la caída de delitos y muy poco a su intervención preventiva o a la evaluación integral de sus programas. Del mismo modo, el uso de indicadores de gestión y resultados para otras instancias del gobierno ha sido escaso. Los graves problemas de formación, equipamiento, rigidez institucional y falta de apego a doctrinas civilistas y democráticas en las policías de la región se ven agudizados por la pobre imagen pública que aqueja a la institución policiaca. En esa desconfianza pesan no sólo la falta de resultados de impacto contra el crimen, sino también la prevalencia de la corrupción y el abuso policial en casi todos los países latinoamericanos (Casas, González y Mesías, 2018, 12). En 2016, la confianza regional promedio hacia la policía fue del 38%. Existen pocas dudas, pues, de que el agudo déficit de confianza que aflige a la policía en prácticamente todo el subcontinente está directamente relacionado con una extendida victimización de la población por parte de oficiales corruptos y una aún más arraigada percepción popular sobre la falta de integridad que campea en las fuerzas policiales (Casas, González y Mesías, 2018, 13).

En lo que se refiere a las tendencias y los dilemas, el reporte anota que la tradición militarista de corte jerárquico, centralizado y con una visión reactiva, continúa siendo en muchos de nuestros países una demanda ciudadana y una propensión política sustentada en los altos niveles delictivos, en los problemas derivados de la presencia del crimen organizado y en la simple inercia de las funciones que cumplieron las fuerzas militares en el pasado. Ello se agudiza por la persistencia de un sistema de formación policial que refuerza la obediencia y disciplina, concentrado en el aprendizaje de normas legales más que en la enseñanza de métodos de gestión destinados a obtener resultados y comprender el contexto. Asimismo, la persistencia del dominio de la perspectiva militar sobre la seguridad debe mucho a la reducida formación en materia de seguridad ciudadana dirigida a otros funcionarios con competencia en esta área y a los mismos ciudadanos que demandan seguridad. En este contexto, el problema no es tanto la participación militar en apoyo a la policía, y en general a la institucionalidad que abarca la seguridad, sino la pervivencia de modelos de formación, decisión y acción que no favorecen el carácter democrático de la seguridad. El reto es transformar la doctrina, la toma de decisiones y los procedimientos de intervención en todos los ámbitos institucionales desde una perspectiva ciudadana, que propenda a la reconstrucción de la legitimidad de las políticas de seguridad ciudadana, entendiendo por esa legitimidad el apoyo público a la estructura legal y funcional de las organizaciones que hacen parte de esa seguridad. Esa transformación implica una mayor cooperación voluntaria de la ciudadanía (Casas, González y Mesías, 2018, 15-16).

El mismo reporte infiere las siguientes tendencias regionales: aumento de los efectivos policiales; persistencia de los bajos niveles de confianza en la institución policial; continuidad en la desarticulación del sector seguridad; incremento de la participación militar en tareas de seguridad; profundización del proceso de desconcentración y descentralización policial; mejoramiento de la formación, más no necesariamente de la profesionalización policial; creciente transparencia policial y continua experimentación con modelos de policía comunitaria.21

Las rutas de la Guardia Nacional

En México no se ha hecho, como en otros países, un ejercicio político profundo de revisión y actualización de los fundamentos conceptuales, doctrinales y estratégicos propios de un modelo policial democrático, a la manera de Irlanda del Norte en 199922 o Estados Unidos apenas en 2015.23 Ciertamente, México hace cambios normativos continuos, desde la Constitución misma.24 Sin embargo, nuestro ejercicio no pasa por la discusión y la reconstitución de los fundamentos políticos de la función policial, lo que implica que no se ve alterado el equilibrio sistémico que impide la efectiva rendición de cuentas bajo los estándares internacionalmente aceptados. Así, el relevo militar en tareas policiales a través de la GN llega sin que exista un soporte refundacional de la función policial en México. La reproducción de las instituciones policiales en la historia del país no ha pasado por un filtro de racionalidad que se pregunte por su rol en el estado democrático de Derecho y de cara a la transformación continua de los retos de la policía y de su relación con la sociedad. La policía está ahí, pero eso no quiere decir que nos preguntemos formalmente para qué debe estar y para qué está en realidad.

Tal vez por eso no es posible establecer una relación lógica, con base en la evidencia empírica, entre la decisión del presidente de crear la GN y la experiencia documentada de intervención militar en tareas policiales. Así como la policía no ha debido justificar —en estricto sentido— su diseño y prácticas ante la gente, así justamente la exposición de motivos de la reforma constitucional que da vida a la GN no incluye una relación de causa-efecto que la fundamente en términos de política pública y en beneficio de la población. En otras palabras, estamos ante una decisión presidencial soportada en argumentos políticos, no técnicos, que impone un perfil institucional militar y contraviene al perfil civil constitucional. Tampoco podemos responder de manera exacta y rigurosa qué será la GN, ya que hasta la fecha no contamos con un plan de desarrollo a la manera, por ejemplo, del Plan Estratégico de la Policía Nacional del Ecuador.25

En contraste, cada vez se produce más investigación que discute la intervención militar en la seguridad pública desde múltiples ángulos, por igual en México y en otros países.26 La amplia sistematización de la evidencia disponible en México, realizado por el Programa de Seguridad Ciudadana de la Universidad Iberoamericana de 2006 a la fecha y que será dada a conocer en un reporte de próxima publicación, ciertamente hace imposible concluir que la intervención militar reduce la violencia, al tiempo que abre decenas de preguntas asociadas a los costos de la misma, las cuales merecen deliberación pública e investigación profunda.

Aunque cada vez se asigna más presupuesto a la Secretaría de la Defensa Nacional, la violencia sigue aumentando. En 2006 el presupuesto asignado fue de $26,031,900,900 pesos, para el ejercicio fiscal 2018 ya se había triplicado ($81,021,903,813) y actualmente esta cifra fue superada con $93,670,187,410 pesos asignados por el gobierno de López Obrador para 2019.27 De acuerdo con Fernando Escalante, a partir de 2007 la tasa nacional de homicidios revirtió la tendencia a la baja de años pasados, en específico en aquellas entidades federativas en las que intervino el ejército en tareas de seguridad pública; actualmente y de acuerdo con las cifras del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, los homicidios han alcanzado su máximo en diciembre de 2018.28

Por lo demás, según información apenas publicada, en lo que va del sexenio del presidente Andrés Manuel López Obrador, se ha alcanzado un récord en el número de elementos del ejército que se mantienen en las calles del país, en comparación con los últimos años (Molina, 7 de abril de 2019), lo cual sucede incluso antes de que la GN haya nacido en estricto sentido. Esta trayectoria expansiva se ha sostenido en el tiempo y merece preguntas que van más allá de la GN; ¿acaso ésta es sólo un componente de un reacomodo mayor no declarado, aunque manifiesto, que modifica la relación cívico—militar en una dimensión que rebasa el ámbito de la seguridad?

Termino este ensayo justo cuando Michelle Bachelet, Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, ha informado lo siguiente: “el Estado mexicano solicitó formalmente a mi oficina asistencia técnica en materia de derechos humanos relacionados con la operación, transparencia y rendición de cuentas de la Guardia Nacional. Y esta misma mañana hemos firmado un acuerdo en este sentido”.29 El hecho es ciertamente de relevancia extraordinaria y sus consecuencias pueden ser altamente positivas o negativas. Será lo primero si la GN es en efecto insertada en un sistema integral de rendición de cuentas como el referido, lo cual requiere múltiples esfuerzos simultáneos y altamente complejos que deberían ser supervisados permanentemente por esa oficina de la ONU. Pero será lo segundo si, en cambio, domina el impulso inercial de debilidad en el control democrático sobre la función policial y sobre la intervención militar en tareas policiales, en particular sobre el uso de la fuerza, empleándose el acuerdo anunciado como herramienta de supervisión formal, no real. Bajo esta vía, la GN podría producir un crecimiento aún mayor en el conflicto con los derechos humanos. Cabe señalar que el ya referido observatorio para la Policía Federal, ordenado por la CIDH en la sentencia del Caso Atenco, es una herramienta útil en el camino y su implementación no es negociable.

Bachelet refirió que México enfrenta “un momento crítico”. En efecto, es una terrible y dolorosa “tormenta perfecta”. El sector de la seguridad y el sistema de justicia penal están muy por debajo de las circunstancias y las herramientas de contención y transformación de las violencias, desde intervenciones multiagenciales que tampoco están a la altura. En tal contexto, la GN es la promesa sexenal que ofrece resolver lo que el país no ha logrado en décadas. Lo cierto es que, exactamente como lo muestra la región entera, no hay intervención policial o militar que por sí misma y por sí sola alcance. No lo aprendimos a tiempo, ¿lo aprenderemos ahora? EP

1 Consulte el decreto de creación en dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5555126&fecha=26/03/2019

2 Ver esquema 1, en Kraska (2007, 4).

3 Ver Bayley (2001).

4 Para mayor referencia consultar Centro de Opinión Pública de la Universidad del Valle de México (2017).

5 Ver Causa en Común (2018).

6 En 2013 el Instituto para la Seguridad y la Democracia y múltiples socios reunieron a expertas y expertos de nueve países, encuentro que derivó en la publicación del Instrumento Pedagógico para la Reforma Policial en México. Recuperado de insyde.org.mx/wp-content/ uploads/2013/09/Instrumento_pedagógico_para_la_reforma_policial.pdf

7 Ver Institute for Economics and Peace (2016).

8 Políticas Públicas en Materia de Uso de la Fuerza con Enfoque de Derechos Humanos, Perspectiva de Género y Etnicidad. Diagnó stico del estado actual del uso de la fuerza en instituciones policiales estatales de Mé xico, realizado por el Instituto para la Seguridad y la Democracia Insyde A.C., con el apoyo del programa Enfoque DH-USAID, inédito.

9 Se pueden encontrar múltiples fuentes de información que confirman el extendido conflicto entre la policía y las Fuerzas Armadas y los derechos humanos; revisar, por ejemplo: Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez (2015); Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez (2018); cmdpdh (2018); Meyer, Maureen. (2014); Naciones Unidas, Asamblea General (29 de diciembre 2014); Naciones Unidas, Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias (2011); Open Society Foundations (2016); Thompson, Ginger (2017); WOLA(2017); Rea, González y Ferri (2018).

10 Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, 17 de noviembre del 2017, disponible en youtube.com/ channel/UCEQ33fANVhHFs1I4sRjdDCQ

11 Ver Bayley (2001).

12 Consultar la sentencia en CIDH, 28 de diciembre de 2018.

13 Para una discusión más amplia ver Insyde y CIDE (2005).

14 Insyde y Secretaría de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro (2005).

15 Enecap (2017).

16 Aquí dos ejemplos: eluniversal.com.mx/metropoli/cdmx/ causa-en-comun-cancela-convenio-con-ssp-capitalina y adnpolitico.com/mexico/2018/10/12/organizaciones-acusan-desinteres-falta-de-avances-cns

17 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (2011, pp. IV, V y 18).

18 Existe copiosa evidencia, una muestra de ello es Suárez de Garay (2016).

19 La Asociación Nacional de Supervisión Civil de la Policía es una de las referencias más avanzadas en la materia. Consultar en nacole.org

20 CIDH (28 de noviembre de 2018, p.129).

21 Ver Casas, González y Mesías (2018, 29 a 31).

22 Para mayor información consultar Independent Commission on Policing for Northern Ireland (1999).

23 Para mayor información consultar President’s Task Force on 21st Century Policing (2015).

24 En 1994 se incluyeron en la Constitución los siguientes principios de actuación policial: legalidad, efi ciencia, profesionalismo y honradez; en 2008 se agregaron, además, objetividad y respeto a los derechos humanos.

25 Ver Policía Nacional del Ecuador (2017).

26 Alvarado y Zaverucha (2010); Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez (2018); Isacson (2011); Moloeznik y Suárez de Garay (2012); Piñeyro (2010); Pion-Berlin y Carreras (2017).

27 Cifras disponibles en DOF 22/12/2005, DOF 29/11/2017 y DOF 28/12/2018.

28 Ver Escalante (2011) y SESNSP (2019).

29 OACNUDH México (9 de abril del 2019).

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