El desvío de recursos públicos en el sector salud a través de empresas fantasma es un esquema que ha prevalecido durante años, debido a que las instituciones públicas federales y estatales, evaden fácilmente los controles fiscales que impone el Servicio de Administración Tributaria para evitar estas operaciones. En este estudio, Denise Tron Zuccher, Mariana Ruiz Albarrán y Luis Pérez de Acha analizan cualitativa y cuantitativamente el tipo de instituciones de salud que han facturado con empresas fantasma en un periodo de cinco años y los miles de millones de pesos del erario público que, en consecuencia, no se han invertido en el sector salud del país. El análisis muestra que la impunidad predomina en este sector, a causa de un sistema de encubrimiento y corrupción y una red de complicidad entre autoridades y particulares.
El desvío de recursos públicos en el sector salud a través de empresas fantasma es un esquema que ha prevalecido durante años, debido a que las instituciones públicas federales y estatales, evaden fácilmente los controles fiscales que impone el Servicio de Administración Tributaria para evitar estas operaciones. En este estudio, Denise Tron Zuccher, Mariana Ruiz Albarrán y Luis Pérez de Acha analizan cualitativa y cuantitativamente el tipo de instituciones de salud que han facturado con empresas fantasma en un periodo de cinco años y los miles de millones de pesos del erario público que, en consecuencia, no se han invertido en el sector salud del país. El análisis muestra que la impunidad predomina en este sector, a causa de un sistema de encubrimiento y corrupción y una red de complicidad entre autoridades y particulares.
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Introducción1
Las empresas fantasma se han convertido en el medio a través del cual
entidades de gobierno, en colusión con particulares, han instrumentado el
desvío de miles de millones de pesos del erario público. Justicia Justa e
Impunidad Cero presentan este estudio basado en la expedición de facturas2
por parte de empresas fantasma a favor de las instituciones públicas del sector
salud, tanto del gobierno federal como de las entidades federativas. Esto
revela un sistema de corrupción en el sector salud a nivel nacional, a través
del uso —y abuso— de las empresas fantasma y las facturas falsas para el desvío
de recursos públicos. El término “empresas fantasma” se utiliza en México para
describir a aquellas empresas que tienen una existencia legal, pero sus
operaciones son simuladas. Lo mismo sucede con personas físicas que aparentan
realizar una actividad fiscal. Desde 2014, el Servicio de Administración
Tributaria (SAT) identifica este
tipo de contribuyentes y los incluye en un listado público, conocido como
listado de empresas fantasma.3
Este listado fue
implementado para fiscalizar a aquellos contribuyentes que utilizan facturas
falsas con el fin de evadir impuestos. De este modo, el SAT ha puesto su objetivo en identificar a las empresas
fantasma para reconocer a los contribuyentes que “adquieren” sus facturas. Sin
embargo, las autoridades no han utilizado estos listados como una medida para
combatir el desvío de recursos públicos y la corrupción, lo que permite que la
impunidad impere. Intencionalmente, y en colaboración con empresas y personas
físicas, servidores públicos han utilizado a las empresas fantasma como
instrumento para desviar recursos. Se trata de un sistema en el que se simula
la venta de bienes o la prestación de servicios a las instituciones de salud,
los cuales son pagados con recursos públicos.
Cada una de las operaciones
realizadas deja un rastro en el sistema fiscal: las facturas que expiden las
empresas fantasma para justificar el pago con recursos públicos. La importancia
de las facturas radica en que son la prueba del desvío de recursos, es decir,
dinero que dejó de ser utilizado para prestar servicios de salud y que fue
entregado a empresas fantasma. Estas operaciones dejan, además, un segundo
rastro: el sistema bancario, pues las instituciones de salud están obligadas a
pagar cualquier tipo de contraprestación a través de este medio. Por cada
factura emitida, hay un registro de transferencias desde cuentas del gobierno
hacia cuentas de particulares.
Como
resultado de este estudio se identificaron 22,933 facturas falsas en el sector
salud, que dejan al descubierto un sistema de delincuencia centrado en el
desvío de recursos públicos, operado en uno de los sectores más sensibles del
país. Cada peso pagado a empresas fantasma es la prueba de servicios de salud
que fueron robados a millones de mexicanos, de los que fueron privados niños y
niñas, personas adultas y adultos mayores. Para los derechohabientes de los
sistemas de seguridad social, la situación resulta aún más grave si
consideramos que el patrimonio que ejerce el Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS), así como el resto de las
instituciones de seguridad social, proviene no sólo de recursos públicos, sino
también de las cuotas que aportan patrones y trabajadores.
La
impunidad, frente a estas prácticas ilegales, se sustenta en la complicidad de
las autoridades. No sólo hay un sistema de corrupción, sino que se ha mantenido
por años debido a un sistema de encubrimiento. La información muestra opacidad
y resistencia por parte de ciertas autoridades para implementar controles que
permitan la trazabilidad4 de los recursos públicos: esto es, la
certeza del uso real que se les dé desde la identificación de su origen, así
como de cada una de las etapas en que se transfieren y ejercen, a fin de
asegurar que los bienes y servicios son efectivamente recibidos por el sector
salud.
En la
cadena de encubrimiento participan servidores públicos de múltiples áreas y va
desde quienes se encargan de convocar a una licitación y el procedimiento de
compra o la adjudicación de
contratos, hasta los responsables de recibir los bienes o servicios
(incluyendo al personal del almacén), las áreas contables que realizan los
pagos e incluso los órganos internos de control, que son omisos en detectar las
irregularidades. Este sistema de corrupción y encubrimiento en el sector salud
obliga a replantear la necesidad de que el Estado mexicano, en su conjunto,
tome medidas para detener la impunidad.
La finalidad de esta investigación no es documentar las carencias del sistema
de salud en México, sino abordar una de sus causas: la facturación del gobierno
con empresas fantasma.Una causa que podría ser fácilmente combatida si no fuera por la falta
de voluntad de las autoridades.
Fines y operación de las empresas fantasma, así como sus consecuencias legales
Las
empresas fantasma son el vehículo para generar facturas falsas que pueden ser
utilizadas para distintos fines. Si bien el objetivo por excelencia es la
evasión fiscal, cada vez resulta más frecuente su uso para el desvío de
recursos públicos, la corrupción e incluso el lavado de dinero. Cuando las
facturas eran de papel su falsificación era mucho más sencilla, ya que se
trataba de documentos impresos con nombres de empresas y claves del Registro
Federal de Contribuyentes (RFC) a
modo, en los que se hacía constar una supuesta operación.5 El SAT conoce de la existencia de esta
práctica por lo menos desde los años ochenta, pero la posibilidad de detectar
el uso de facturas falsas estaba limitado, ya que sólo podía realizarse a
través de auditorías individuales. Esta situación llevó a que se estableciera
la obligación de imprimir facturas en establecimientos autorizados, control que
tampoco fue suficiente para evitar su falsificación, ya que los “factureros”
—las personas que se dedican a esta actividad— inventaban los nombres de los
talleres de impresión y los oficios de autorización para generar facturas
falsas.
Los factureros se vieron
forzados a modificar su modus operandi cuando el
SAT implementó un sistema digital
centralizado, a través del cual los contribuyentes deben expedir sus facturas.6
De esta forma se buscó contrarrestar la cadena de simulación con operaciones
inexistentes, emisores de facturas inventados y talleres de facturas ficticios.
Fue así que las facturas dejaron de ser de papel para convertirse en
Comprobantes Fiscales Digitales por Internet (CFDI).
La expedición de los CFDI conlleva
una serie de controles por parte del SAT y
quien los expide debe ser un contribuyente debidamente registrado en el padrón
del RFC. Por tanto, las facturas
ya no pueden falsificarse, pero quien las emite sí. Entonces surgen las
“empresas fantasma”. Con los CFDI,
quien expide el comprobante fiscal debe ser una empresa que previamente se
encuentre inscrita en el padrón del RFC,
para lo cual requiere ser constituida ante notario público y señalar un
domicilio fiscal. Las personas físicas también califican como “empresas
fantasma” cuando simulan una actividad comercial o la prestación de servicios
para emitir facturas.
El uso de las empresas
fantasma en el ámbito fiscal se volvió una necesidad para los factureros, ya
que ahora requerían de una estructura comercial debidamente registrada para
expedir las facturas falsas. Estas facturas son “adquiridas” por contribuyentes
que buscan acreditar deducciones de manera ilegal. En esta cadena de simulación,
las emisoras de las facturas son las empresas fantasma y las operaciones siguen
siendo simuladas, aunque los CFDI no
se consideren falsos. Hay empresas “más fantasma” que otras; algunas simulan
todas sus operaciones. Estas últimas son las que comúnmente tienen su domicilio
en zonas pobres o marginadas y fueron constituidas señalando como socios a
personas de bajos recursos, quienes mediante engaños “prestaron” su credencial
para votar a cambio de una paga mínima. Con esas identificaciones, los verdaderos
artífices del mecanismo acuden ante notarios coludidos para constituir la
empresa fantasma. En estos casos, quien ejerce el control real de la empresa y
quien recibe las ganancias es el administrador general o la persona autorizada
para manejar las cuentas bancarias. Generalmente, estas empresas se crean y
desaparecen en poco tiempo, lo que dificulta su identificación por parte del SAT.
Otras
empresas tienen actividades reales, pero sólo para encubrir su verdadero
objetivo: expedir facturas falsas. En este supuesto, tienen operaciones reales
y operaciones simuladas, lo que se traduce en CFDI
reales y simulados. A pesar de que la empresa fantasma pudiera haber
realizado operaciones reales, cuando el SAT
la cataloga en “definitiva” como fantasma, todas sus operaciones son
consideradas como inexistentes. En la actualidad, la comercialización de
comprobantes fiscales es una industria consolidada. Los factureros se conocen
como Empresas que Facturan Operaciones Simuladas (EFOS) y quienes los utilizan son Empresas que Deducen
Operaciones Simuladas (EDOS).7
Ante este escenario, a
partir de 2014 se le otorgó al SAT una
nueva facultad para investigar a los contribuyentes que emiten comprobantes
fiscales por bienes o servicios inexistentes. El objetivo de esta facultad fue
contrarrestar el “tráfico de comprobantes fiscales”.8 Se introdujo
el artículo 69-B en el Código Fiscal de la Federación (CFF), en el que se prevé un procedimiento dirigido a
“sancionar y neutralizar”9 esta práctica. Así, el SAT inicia el procedimiento en contra de
una persona física o empresa cuando detecta alguno de los siguientes supuestos:
• Que el contribuyente haya emitido facturas
por la producción o comercialización de bienes o por la prestación de
servicios, sin contar con la infraestructura para hacerlo.
• Que el
contribuyente no pueda ser localizado por parte del SAT.
Los
párrafos primero a cuarto del artículo citado establecen un procedimiento para
que las autoridades investiguen, evalúen circunstancias y, en su caso, presuman
la inexistencia o simulación de las operaciones de los contribuyentes que
emitieron comprobantes fiscales sin contar con los activos, personal,
infraestructura o capacidad material, directa o indirecta, para prestar los
servicios o producir, comercializar o entregar los bienes que amparan dichos
comprobantes. También se considera como empresa fantasma a aquella que no pueda
ser localizada en el domicilio que señaló ante las autoridades fiscales; la
razón de esto radica en que un número importante de empresas fantasma señalan
domicilios simulados.
Cuando las autoridades
fiscales inician este procedimiento en contra de un contribuyente, su nombre o
razón social y RFC se incluyen en
un listado que emite el SAT10
y se le califica como “presunto”, en ese momento se elimina la protección del
secreto fiscal, ya que se hacen públicos su nombre y su RFC. El contribuyente tiene un plazo para probar si,
efectivamente, realizó las operaciones por las que emitió los CFDI. En caso de no lograr desvirtuar
dicha presunción, el SAT lo
incluye en el listado de “definitivos”, identificándolo formalmente como
empresa fantasma, al haber constatado que simula la prestación de bienes o
servicios. A partir de ese momento el contribuyente enfrenta una serie de
consecuencias en materia fiscal que permiten al SAT
neutralizar la cadena de simulación:11
• Todas sus operaciones se consideran como
inexistentes de manera definitiva.
• Las operaciones contenidas en los CFDI expedidos no producen ni produjeron
efecto fiscal.
• En consecuencia, todos los CFDI expedidos son inválidos, es decir,
son facturas falsas.
• Estas
consecuencias aplican para los CFDI expedidos
en los últimos cinco años, plazo que tiene el SAT
para revisar a
los contribuyentes.12
Una vez detectada una empresa como definitiva o fantasma, el SAT tiene en automático la información
de quiénes son los contribuyentes que recibieron facturas falsas de esa
empresa. En la práctica, el SAT ha
enfocado el mecanismo del artículo 69-B del CFF
hacia los contribuyentes que reciben y utilizan facturas falsas (EDOS), ya que realizan una actividad
formal y pueden ser localizados con más facilidad. Los dos últimos párrafos del
artículo 69-B del CFF prevén un
procedimiento dirigido a estos contribuyentes que utilizan los comprobantes
cuestionados para soportar una deducción o un acreditamiento, concediéndoles un
plazo para demostrar ante la autoridad que, efectivamente, adquirieron los
bienes, recibieron los servicios o, en todo caso, para que corrijan su
situación fiscal. Si no logran acreditar ante el SAT la materialidad de las operaciones,13 deben
recalcular su contabilidad sin considerar las facturas falsas. Esto se traduce
necesariamente en el pago de impuestos, recargos y multas.
Así, el numeral transcrito
alude a dos procedimientos independientes, según se trate de EFOS o EDOS.
El propósito del primer procedimiento es fiscalizar a quien emite los
comprobantes fiscales, y el del segundo es dar oportunidad a quien recibió y
dedujo para demostrar que efectivamente adquirió los bienes o recibió los servicios
o corregir su situación fiscal, por lo que se trata de acciones, contenidos y
responsabilidades diversos.
Desde
2014, cuando se establecieron los procedimientos del artículo 69-B del CFF para identificar a las EDOS, las autoridades fiscales han
buscado contrarrestar el creciente uso de facturas falsas como medio para la
evasión en el pago de impuestos. Desde ese año se han realizado diversas
modificaciones a la legislación fiscal para fortalecer las facultades de las
autoridades y aumentar las penas a los contribuyentes que realizan estas
prácticas. En noviembre de 2019 se reformó la legislación penal para endurecer
las penas en contra de empresas fantasma y de EDOS,
al catalogar este acto como delito grave,llevando incluso a
considerar el uso de facturas falsas como delincuencia organizada.14
Por su parte, la reforma fiscal de 2020 también introdujo nuevas sanciones para
los contribuyentes. Bajo esta nueva regulación, a partir del presente año, las EFOS y EDOS
pueden incurrir en la comisión de los siguientes delitos e infracciones administrativas:
El CFF establecerá otras consecuencias para
los contribuyentes cuando el SAT identifique
que expiden o utilizan facturas falsas; por ejemplo, podrá restringir temporalmente
el certificado de sello digital a las EFOS
y EDOS, lo que implica que no
podrán expedir CFDI y éste puede
llegar a cancelarse.16 Los socios, accionistas, directivos y
liquidadores se considerarán solidariamente responsables con la persona moral
cuando se trate de una empresa fantasma en el listado definitivo. Para los
contribuyentes que recibieron facturas falsas por más de $7.8 millones de pesos
en un año, la responsabilidad solidaria les será aplicable cuando no hayan
acreditado la adquisición de los bienes o la recepción de los servicios cuando
no hayan corregido su situación fiscal.17 A partir de 2020 se
eliminará el secreto fiscal para los contribuyentes que utilizaron facturas
falsas y no corrigieron su situación fiscal (EDOS),
ya que el SAT publicará
periódicamente un listado en el que se incluirá el nombre o razón social y el RFC de estos contribuyentes.18
Como quedó apuntado, las
facturas falsas no sólo se emplean para la evasión fiscal; su uso para el
desvío de recursos públicos ha aumentado de manera exponencial. A continuación
se revisará qué sucede cuando el receptor de las facturas falsas es una institución
de salud que ejerce recursos públicos y los transfiere a empresas fantasma, así
reconocidas por el SAT.
El desvío de recursos públicos en el sector salud
Cuando el
receptor de una factura es una institución de salud surgen dos aspectos a
considerar: que la factura necesariamente fue pagada con recursos públicos y
que los bienes y servicios amparados por la factura tenían como finalidad la
prestación de servicios de salud pública. ¿Qué sucede cuando esta factura es
falsa? En este caso se configura una simulación en la venta de bienes o en la
prestación de servicios señalados y, además, se actualiza el desvío de recursos
públicos en tanto la factura es pagada.
Las
instituciones de salud de la federación y de las entidades federativas tienen
que cumplir con dos obligaciones: contar con documentación comprobatoria de los
gastos realizados y que los pagos se realicen mediante transferencias
electrónicas operadas en el sistema bancario, en las cuentas de los
beneficiarios.19 Todas las operaciones que impliquen el pago de una
contraprestación con recursos públicos deben cumplir con obligaciones fiscales
y de contabilidad gubernamental, ya sea que se trate de operaciones que tengan
su origen en concesiones, contratos, convenios, permisos, licencias,
autorizaciones, pedidos u otros instrumentos jurídicos. De esta forma, es
forzoso para todas las instituciones exigir facturas como comprobantes fiscales
cuando realicen pagos a sus proveedores de bienes y servicios.20 La
importancia de las facturas radica en que son los documentos comprobatorios y
justificativos de los gastos, como lo ordena la legislación en materia de
contabilidad gubernamental; de otra manera, el propio sistema jurídico no sólo
consentiría la evasión fiscal de los contribuyentes, sino también el desvío de
recursos públicos federales, estatales y municipales. Los servidores públicos
deben cumplir con estos requisitos; los que no lo hacen tienen la necesidad de
instrumentar una cadena de simulación con el fin de encubrir el desvío de los
recursos públicos. En esta cadena, las empresas fantasma y las facturas falsas
juegan un papel fundamental. Antes de realizar pagos por parte de las
instituciones de salud, se “arma” un esquema con la empresa fantasma, que se
ejemplifica de la siguiente manera:
• Existe un acuerdo informal entre servidores
públicos que pertenecen a una institución de salud y a la empresa fantasma.21
• El ente público junto con la empresa fantasma
simulan la adquisición de bienes o servicios, ya sea a través de una licitación
a modo o un esquema de adjudicación directa. Se genera “el papeleo” que exige
la legislación en materia de adquisiciones y se formaliza a través de la firma
de contratos.
• Además, se generan otros documentos expedidos
por los entes públicos, dirigidos a las empresas fantasma, que acompañan o
buscan justificar el pago de recursos públicos. Estos son, por ejemplo,
pedidos, órdenes de servicio, requisiciones o solicitudes de material, entre
otros.
• Las
personas físicas también operan como empresas fantasma, ya sea simulando
realizar una actividad empresarial o recibiendo pagos de honorarios por la
“prestación de servicios”.
En este
esquema, los contratos, pedidos o cualquier otro documento son documentación
fantasma, ya que se utiliza para cumplir formalmente con las obligaciones que
establece la legislación en materia de contrataciones para documentar cualquier
tipo de adquisición pública. Los bienes y servicios que se señalan en estos
documentos forman parte del esquema de simulación para lograr su objetivo real:
desviar recursos públicos. Si las empresas fantasma no cuentan con “los
activos, personal, infraestructura o capacidad material, directa o
indirectamente, para prestar los servicios o producir, comercializar o entregar
los bienes”22 que amparen sus facturas, los contratos son sólo
medios para encubrir esta situación.
El
momento en que se configura el desvío de recursos públicos se actualiza con la
expedición de la factura por parte de la empresa fantasma. Para extraer el
dinero del erario, el o los funcionarios que autorizan el ejercicio de recursos
en cada uno de los entes públicos requieren de una factura que justifique la
salida del dinero de las cuentas bancarias de la institución. El concepto que
se señale en la factura es un indicio de los bienes o servicios que se dejaron de adquirir. Podría ser material de laboratorio,
equipo médico o de cómputo, según los conceptos para los que cada institución
de salud tenga permitido ejercer recursos públicos. Pero también podrán
señalarse como concepto en las facturas aquellos servicios que son fáciles de
simular, por ejemplo servicios de asesoría, consultoría, logística o análisis.
Todo dependerá de la imaginación de los partícipes en la organización.
Opacidad y falta de transparencia en el sector salud ¿cómo
probar el desfalco?
La
Constitución garantiza el principio de máxima publicidad en el ejercicio de
recursos públicos, no sólo por parte de las autoridades, sino también de los
particulares que los reciban. De esta forma, todos los pagos realizados por
instituciones de salud deben ser públicos. Sin embargo, en la práctica no fue
sencillo obtener datos sobre los pagos realizados a empresas fantasma para
probar si se actualizó o no el desvío de recursos públicos en el sector salud.
Esto, en un contexto en el que el SAT limitó
la entrega de información bajo el argumento del secreto fiscal. Pero el secreto
fiscal no es absoluto; así lo reconoció el Instituto Nacional de Transparencia,
Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) al resolver que el SAT debía entregar la información sobre
las facturas falsas expedidas por empresas fantasma a favor de instituciones de
salud, señalando que:
[…] en el
presente caso no opera el secreto fiscal puesto que el particular solicitó
información de entes públicos y el ejercicio de recursos públicos amparado en
operaciones realizadas por contribuyentes que se sitúan en la presunción de
llevar a cabo operaciones inexistentes a través de la emisión de facturas o
comprobantes fiscales, información que necesariamente debe sujetarse al
principio de transparencia y rendición de cuentas.23
Para
analizar el uso de recursos públicos del sector salud es necesario conocer las
instituciones que lo integran y cuáles ejercen recursos. Por lo que hace al
primer punto, la Secretaría de Salud federal administra el catálogo clues,24 el cual tiene
registrados a más de 24,000 hospitales, clínicas y órganos administrativos del
sector salud a nivel nacional.25 De manera contrastante, en la
Plataforma Nacional de Transparencia (PNT)26
se identifican únicamente a 172 instituciones del sector salud a nivel
nacional.27 El segundo aspecto, esto es, cuáles de estas
instituciones ejercen recursos públicos, no es posible determinarlo a partir de
la información que contiene el catálogo clues,
ni en alguna otra fuente oficial de información, lo cual es otro obstáculo para
la transparencia en el sector.
La PNT presentó deficiencias durante el desarrollo de la investigación,
ya que no era posible acceder a las instituciones de salud de los estados de
Michoacán y Sonora. En el caso de Hidalgo, no tenía señaladas de forma
individual a sus instituciones de salud.28 Por otra parte, la
información sobre las instituciones de salud tampoco está homologada. Cada
estado tendría que incluir en la PNT por
lo menos a tres instituciones: su Secretaría de Salud, el organismo público
descentralizado (OPD) Servicios de
Salud29 y, hasta 2019, al organismo descentralizado a cargo del
Seguro Popular.30 Al tiempo en que se efectuó la primera consulta en
2018, en la PNT no figuraban como
sujetos obligados31 los OPD Servicios
de Salud de 11 estados,32 la Secretaría de Salud de 10 estados33
y, en el caso de Tamaulipas y Tlaxcala, la Secretaría de Salud y el OPD Servicios de Salud figuraban como un
sólo sujeto obligado.
A fin de
obtener información sobre las facturas falsas, se requirió a los entes públicos
de los estados y de la federación, a través de solicitudes de acceso,
información sobre las facturas expedidas por los contribuyentes incluidos en el
listado de empresas fantasma a favor de cada una de las instituciones de salud,
así como información sobre los pagos y contratos que sustentan dichos pagos. Se
realizaron 266 solicitudes de información entre septiembre de 2018 y junio de
2019, dirigidas a las instituciones de salud federales y estatales a través de
la PNT. Se formularon 78
solicitudes más, dirigidas a los estados de Hidalgo, Michoacán y Sonora, para
totalizar 344 solicitudes, sobre las que versó nuestra investigación. Además,
se dirigieron otras cuatro solicitudes al SAT
sobre el total de instituciones de salud,34 ya que ese organismo
tiene en su poder todas las facturas expedidas por los contribuyentes. La
opacidad en la entrega de información de las facturas falsas, de las empresas
fantasma y, sobre todo, la intención de encubrir a las instituciones de salud,
fue un problema constante durante la investigación. Hay estados de los que se
obtuvo un mayor número de facturas debido a que cuentan con un mejor sistema de
transparencia, como Chihuahua, y otros de los que no se logró obtener
información, como Durango y Michoacán.
Por su parte, el SAT condicionó la entrega de la
información bajo el argumento de que no todas las instituciones de salud tenían
asignada una clave ante el RFC.
Esto reveló que, de las 24,000 instituciones de salud que se encuentran en el
catálogo clues, menos de 1% tienen
un RFC, y demostró que las
secretarías de salud de las entidades federativas no utilizan una clave del RFC vigente, como se analizará más
adelante. A pesar de los obstáculos y las carencias en la información obtenida,
de 2014 a 201835 se identificaron 22,933 facturas falsas expedidas
en el sector salud en 30 estados y a nivel federal, por un total de
$4,179,046,254.
Hallazgos en los desvíos del sector
salud
La
información obtenida permite conocer qué entes públicos recibieron mayor
cantidad de facturas falsas por parte de empresas fantasma, cuáles son estas
empresas, dónde y por cuánto tiempo operan, el monto de las facturas falsas que
emiten, entre otros hallazgos. Debe considerarse que esta información es una
muestra del problema que enfrenta el país: la impunidad frente al mal ejercicio
de recursos públicos. El SAT ha
identificado a algunas empresas fantasma, pero todavía quedan empresas y
personas físicas fuera de ese listado. Por otra parte, las autoridades no han
tomado medidas en contra de las empresas fantasma y de los funcionarios
públicos que han utilizado facturas falsas para instrumentar el desvío de
recursos públicos. Como se mencionó, en este estudio se identifican casi 23,000
facturas falsas. Este número debe considerarse como la punta del iceberg de un
problema estructural a nivel nacional que no se circunscribe a los años de la investigación.
El desvío de recursos a través de este mecanismo es un problema que se da en
todos los órdenes de gobierno y que urge ser atendido por las autoridades.
Quiénes son empresas fantasma y si son presuntas o definitivas son aspectos que
se modifican en el tiempo, en razón de los procedimientos que lleva a cabo el SAT en términos del artículo 69-B del CFF. Por esta razón, se aclara que los
resultados que se presentan tienen como base la información del listado del SAT al mes de agosto de 2019.
Las instituciones de salud que pagaron más facturas falsas
De enero
de 2014 a diciembre de 2018, el Instituto de Salud del Estado de México pagó
$1,804,848,490 a empresas fantasma, entre las que destacan: Interacción
Biomédica, S.A. de C.V., Kisa Importaciones, S.A. de C.V., Comercializadora El
Chuac, S.A. de C.V., Servicios y Asesorías Bor Dom, S.C. y Tauro Ejecutivo
Asociado O.L.S.C., S.A. de C.V. Esto representa 43% de los recursos públicos
considerados en el estudio. Por su parte, el IMSS
pagó $320,909,388 a empresas como Tradeco Urbana, S.A. de C.V., Hinfra, S.A. de
C.V., Interacción Biomédica, S.A. de C.V., Infraestructura en Construcción, S.A.
de C.V. y Construcciones y Representaciones Gava, S.A. de C.V., lo que representa
8% del total analizado. El Instituto de Salud del Estado de México pagó
$1,483,939,102 más que el IMSS, el
mayor monto de dinero registrado a través de facturas falsas.
Como grupo, aquel en el que se concentró el mayor desvío de recursos públicos fue el de los OPD Servicios de Salud de las entidades federativas, que desviaron 75% del total de los recursos públicos detectados de 2014 a 2019. Estos organismos, uno por cada estado, coordinan a la mayoría de los hospitales que operan en cada entidad. De los 24 organismos OPD Servicios de Salud de los que recibimos información, el del Estado de México —Instituto de Salud del Estado de México— desvió 58% del total de los recursos públicos ejercidos por este grupo. La Tabla 2 muestra las instituciones de salud con el mayor monto desviado a través de facturas falsas.
Las empresas fantasma que más facturaron
Al igual que con las instituciones de salud, el mayor desvío de recursos públicos se concentró en una sola empresa fantasma, Interacción Biomédica, S.A. de C.V., la cual facturó $1,613,538,193; esto representa 39% de los recursos públicos identificados. Se destaca que dicha empresa recibió 96% de estos recursos por parte del Instituto de Salud del Estado de México que, como se mencionó, es la institución que más recursos públicos pagó. La misma empresa también fue contratada por el IMSS, el ISSSTE, institutos nacionales de la Secretaría de Salud federal e instituciones de salud en los estados de Coahuila, Guerrero, Nayarit y Oaxaca, incluyendo al Instituto Materno Infantil del Estado de México. La Tabla 3 muestra que 80% de los recursos públicos desviados fueron recibidos por 25 de las 837 empresas fantasma identificadas que, a lo largo de este periodo, contrataron con instituciones de salud.38
Las facturas falsas
Si bien el estudio parte de 2014, año en que inicia la publicación del listado del 69-B, el uso de facturas falsas ha existido a lo largo de varias décadas. Cada publicación del SAT incluye más nombres de contribuyentes que simulan actividades. Al cierre de 2014 se incluyeron 111 empresas fantasma como definitivas en el listado del SAT, número que aumentó hasta llegar a 9,297 en enero de 2020.39 Así, el número de facturas que se consideran falsas se incrementa gradualmente. Al momento en que el SAT identifica a una empresa fantasma, todas sus facturas son falsas sin que exista un límite de temporalidad. Lo anterior implica que son falsas también las facturas expedidas en el pasado, a pesar de que en su momento fueron válidas y se utilizaron para comprobar la adquisición de bienes o la prestación de servicios. Por ejemplo, el OPD Servicios de Salud de Veracruz entregó información sobre facturas expedidas durante 2012 y 2013 a dos empresas, las cuales fueron incluidas en el listado definitivo del SAT en 2017.40 Las cifras también fluctúan si se considera que los contribuyentes inicialmente se consideran como empresas fantasma “presuntas”. Si no logran acreditar la materialidad de sus operaciones, entonces se declaran como “definitivas”.41 A pesar de las modificaciones que se dan en el tiempo, de 2014 a 2019, 2015 fue el año en que se documentó el mayor desvío de recursos públicos, así como el mayor número de facturas falsas, como se muestra en la Tabla 4.
La información obtenida
muestra un sistema de desvío de recursos públicos en el sector salud, a nivel
federal y estatal, que se instrumenta a través de empresas fantasma. En este
desvío participaron 90 instituciones de salud que recibieron, en su conjunto,
casi 23,000 facturas falsas.
La federación y los estados que recibieron más facturas
falsas
Como grupo, la federación incluye a la Secretaría de Salud, a los hospitales y órganos administrativos que se encuentran bajo su coordinación, los cuales se agrupan en institutos nacionales, hospitales regionales de alta especialidad, el Sistema Integral para el Desarrollo de la Familia (DIF), Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V. (Birmex), otros hospitales y diversos órganos administrativos. De todas estas instituciones, tanto la Secretaría de Salud como 22 instituciones que se encuentran dentro de su organización, contrataron con empresas fantasma y sus montos se incluyen en los números presentados en la Tabla 5.42 Además, se obtuvo información del IMSS, el ISSSTE y del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas (ISSFAM), instituciones con hospitales y clínicas en todo el territorio nacional, pero cuya administración se lleva a cabo de manera centralizada. En estas cuatro instituciones se identificaron facturas falsas emitidas en el periodo de 2014 a 2019.
De las 30 entidades
federativas de las que se recibió información,43 en todas se
identificó el uso de facturas falsas. En algunos estados se documentaron
mayores desvíos que en otros. El Estado de México, Chihuahua, Jalisco, Sonora,
Sinaloa y Oaxaca reunieron 80% del total de facturas de las entidades
federativas; el primero de ellos recibió el 41% del total de facturas
detectadas por un monto que ascendió a casi dos mil millones de pesos. Si
analizamos el sistema de desvío de recursos públicos a través de empresas
fantasma por tipo de institución de salud, encontramos que en prácticamente
todos los casos hay facturas falsas. De acuerdo con el sistema de salud, a
nivel estatal es posible agrupar a las instituciones de salud de la siguiente
manera:
• OPD Servicios
de Salud: cada estado tiene un organismo público descentralizado que agrupa
hospitales e instituciones originalmente administrados por el gobierno federal.
• Secretarías de salud: cada entidad federativa
tiene una secretaría de salud que forma parte de su poder Ejecutivo; sin
embargo, no logramos identificar facturas falsas expedidas a favor de estas
secretarías de salud.46
• Seguridad
social: son los institutos de seguridad social para trabajadores que prestan
sus servicios en los gobiernos estatales.
• Hospitales locales: existen otros hospitales
e institutos locales que se organizan de manera independiente y fueron
agrupados en esta categoría, por ejemplo el Instituto Jalisciense de
Cancerología y el Instituto Materno Infantil del Estado de México.
• Seguro
Popular: anteriormente cada estado contaba con un organismo descentralizado
denominado Régimen Estatal de Protección Social en Salud (REPSS). 47
A partir
de la clasificación anterior, la Tabla 6 muestra el monto de recursos públicos
facturados a favor de cada grupo, en el que se clasifican a las 64
instituciones identificadas en esta investigación, así como el número de
facturas falsas recibidas. En la siguiente relación se resumen los datos
anteriores:
• Los OPD
Servicios de Salud de 24 entidades federativas han pagado recursos públicos a
empresas fantasma.
• 17 hospitales e institutos estatales que
operan como organismos descentralizados contrataron con empresas fantasma.
• Ocho institutos de seguridad social de
servidores públicos estatales contrataron con empresas fantasma.
• Las secretarías
de salud de Jalisco y Sonora pagaron recursos a empresas fantasma, sin que se
tenga la certeza de si lo hicieron directamente o a través del OPD Servicios de Salud de su estado. Por
su parte, la Secretaría de Salud de Guerrero tiene entre sus proveedores a tres
empresas fantasma.48
• Con respecto al entonces Seguro Popular, encontramos que los organismos REPSS de 12 entidades federativas pagaron recursos públicos a empresas fantasma.
La Tabla 7 muestra los datos de la federación y los estados que recibieron más facturas falsas y su monto total. El total de los CFDI obtenidos entre 2012 y 2019 revela que en 30 estados se han pagado facturas con recursos públicos a empresas fantasma. Esto evidencia que la federación y más de 90% de los estados de la república han incurrido en esta práctica de desvío de recursos públicos.
Pero este es el síntoma de un mal mayor que aqueja al sector salud a nivel federal y estatal. Se trata de un sistema de encubrimiento bien establecido que permite a las instituciones de salud evadir los controles impuestos por el SAT al momento en que “contratan” a empresas fantasma para obtener bienes o servicios y que pagan con recursos públicos. La epidemia en este sector comienza a partir de que el SAT identifica que algunos CFDI a favor de instituciones de salud son expedidos por empresas fantasma; sin embargo, no toma ninguna medida o acción legal para combatirlo y permite que este esquema opere en completa impunidad. Sobre este sistema de encubrimiento y los esquemas que facilitan el desvío de recursos públicos se profundizará en la segunda entrega de este estudio. EP
1 Denise Tron Zuccher, Mariana Ruiz Albarrán y Luis Pérez de Acha, quienes forman parte de Justicia Justa, A.C., asociación dedicada a temas del sector salud, recursos públicos y combate a la corrupción, agradecen la colaboración de Jesús Héctor Pérez de Acha en el análisis de datos e información.
2 Comprobantes Fiscales Digitales por Internet (CFDI).
3 El
listado del SAT del 17 de enero de
2020 incluye 11,029 empresas fantasma: 9,297 definitivas, 988 en procedimiento
ante el SAT y conocidas como
presuntas, 272 desvirtuadas y 472 que mediante sentencia favorable fueron
excluidas del listado. Muchas de estas sentencias se han ganado por cuestiones
formales, no necesariamente porque el contribuyente no tenga la calidad de empresas
fantasma.
4 Según
la Real Academia Española, es una adaptación del inglés traceability, que viene de rastrear.
5 Por
ejemplo, la compra de muebles de oficina o el pago por servicios de
consultoría. No había una persona o empresa que expidiera la factura y, en consecuencia,
tampoco se realizaban las operaciones que se hacían constar en la factura.
6 En
2005 inició el proceso de implementación del CFDI.
En 2011 se estableció la obligación de utilizar comprobantes digitales
para algunos contribuyentes y desde 2014 todos los contribuyentes deben expedir
CFDI.
7 Tribunales
Colegiados de Circuito, Tesis I.4o.A.150 A (10a.), Semanario Judicial de la Federación, décima época, tomo II, p. 1133, Registro:
2018762.
8 Iniciativa
con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, de la Ley del Impuesto
Especial sobre Producción y Servicios y del Código Fiscal de la Federación,
presentada por el Ejecutivo Federal, Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, 8 de septiembre de 2013, p. CVI.
9 Ibidem, p. CIX.
10 El
listado del SAT de contribuyentes
presuntos y definitivos puede consultarse en www.SAT.gob.mx.
11 Estas
consecuencias son presunciones establecidas en el artículo 69-B del CFF y el
SAT las hace efectivas en los contribuyentes incluidos en el listado de
definitivos.
12 Según
el artículo 67 del CFF, el SAT podrá revisar la contabilidad de un
contribuyente hasta por cinco años hacia atrás, pudiendo extenderse este plazo
hasta 10 años.
13 Esto
es, que los bienes o servicios que amparan las facturas fueron efectivamente
realizados.
14 Quienes comentan
cualquiera de estos delitos podrán ser sancionados también por delincuencia
organizada cuando el valor de lo defraudado o el monto de las facturas supere
los $7.8 millones de pesos, artículo 2º, fracciones VIII Bis y VIII Ter de la
Ley Federal contra la Delincuencia Organizada. Texto adicionado mediante la
reforma del 9 de noviembre de 2019.
15 Supuestos
adicionados mediante la reforma del 9 de noviembre de 2019.
16 Artículo
17-H Bis del CFF. Este artículo se
adicionó mediante la reforma del 9 de noviembre de 2019.
17 Artículo
26 del CFF. Supuestos adicionados
mediante la reforma del 9 de noviembre de 2019.
18 Artículos
69, fracción IX y 69 Bis, CFF.
19 Artículo
67, Ley General de Contabilidad Gubernamental.
20 Artículo
86, quinto párrafo, Ley del Impuesto Sobre la Renta (ISR).
21 La
gran mayoría de las empresas fantasma son sociedades anónimas, pero también hay
sociedades de responsabilidad limitada, ambas reguladas por la legislación
mercantil.
22 Artículo
69-B, CFF.
23 INAI,
resolución
del recurso de revisión RRA 8996/18 del 6 de marzo de 2019, ponencia de la comisionada
María Patricia Kurczyn Villalobos, p. 42.
24 clues significa Clave Única de
Establecimientos de Salud, disponible en dgis.salud.gob.mx.
25 El clues clasifica a las unidades médicas
en cuatro categorías: unidad de hospitalización, unidad de consulta externa,
establecimiento de asistencia social y establecimiento de apoyo.
26 Portal
de la PNT en
plataformadetransparencia.org.mx.
27 En
septiembre de 2018 se realizó la primera consulta de la PNT. Se hicieron otras búsquedas hasta julio de 2019.
28 Se
consultaron las páginas de internet y los organigramas del sector salud de cada
uno de los tres estados y se identificaron 78 entes entre hospitales,
institutos de salud y otros. Fue difícil obtener información de estos entes, ya
que la mayoría de ellos se encuentran bajo la organización de otras instituciones,
por ejemplo el OPD Servicios de
Salud del estado.
29 Se utilizan las siglas OPD
(“organismo público descentralizado”), ya que el nombre que recibe este organismo
en cada estado puede ser distinto, ya sea Servicios de Salud, Servicios de
Salud Pública o Instituto de Servicios de Salud. La reforma en materia de salud
de 1994 consolidó la descentralización de los servicios de salud para que
fueran prestados por cada una de las entidades federativas. Cada uno de los
gobiernos estatales cuenta con un organismo público descentralizado denominado
Servicios de Salud, al que se le transfirieron los hospitales e instituciones
que eran operados por la federación, a través de la Secretaría de Salud. En
algunos estados la descentralización se dio desde la década de los ochenta.
30 De
acuerdo con el artículo 23 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la
Información Pública (LGTAIP), los
sujetos obligados son cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los
poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos
políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como cualquier persona
física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice
actos de autoridad en el ámbito federal, de las entidades federativas o
municipal. De esta forma, la Secretaría de Salud, el OPD Servicios de Salud y el entonces Seguro Popular cumplían
con las características del artículo 23 de la
LGTAIP.
31 Debe
entenderse como “sujetos obligados” a todas las autoridades y los entes
obligados por el artículo 6º de la Constitución Federal a hacer pública y
respetar el derecho de acceso a la información en su poder.
33 Aguascalientes,
Colima, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Oaxaca, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora
y Zacatecas.
34 De
las 283 instituciones de salud 61 pertenecen a la federación y 222 son de las
entidades federativas.
35 Con
respecto a algunas instituciones de salud, recibimos información de 2012, 2013
y de enero a febrero de 2019.
36 La Tabla 2 muestra las
15 instituciones de salud con el mayor monto desviado. La base de datos completa
puede consultarse en impunidadcero.org.
37 Estas
facturas fueron expedidas por empresas fantasma, tanto presuntas como
definitivas, de acuerdo con el listado del SAT
al 27 de agosto de 2019.
38 Tres
de ellas son personas físicas.
39 Dato
obtenido del listado del SAT publicado
el 17 de enero de 2020.
40 Se
trata de las empresas Comercializadora Comerprod, S.A. de C.V. que expidió 27
facturas por $12,259,354 y Bechuma, S.A. de C.V. que expidió una factura por
$6,486,720.
41 Los
contribuyentes en el supuesto de presuntos pueden desvirtuar ante el SAT su condición, para clasificarse como
“desvirtuados”. Una cuarta categoría es la de “sentencias favorables”, referida
a los contribuyentes que, mediante juicio dejaron sin efectos la resolución del
SAT, por lo que se les consideró
como empresa fantasma definitiva. Esto no significa que el contribuyente haya
probado la materialidad de sus operaciones, ya que algunas sentencias
favorables obedecen a cuestiones formales.
42 Tanto
los institutos nacionales como los hospitales regionales se organizan como
organismos descentralizados, lo que significa que se les asigna un patrimonio
independiente al de la secretaría de salud y cuentan con una clave propia ante
el RFC. Esta estructura también es
la del DIF a nivel federal. Por su
parte, Birmex es una empresa de participación estatal mayoritaria, organizada
como una empresa y con patrimonio propio.
43 No se
obtuvo información de Durango y Michoacán.
44 Estas
facturas fueron expedidas por empresas fantasma presuntas y definitivas, de
acuerdo con el listado del SAT al
27 de agosto de 2019.
45 Estas
facturas fueron expedidas por empresas fantasma presuntas y definitivas, de
acuerdo con el listado del SAT al
27 de agosto de 2019.
46 Sólo
para dos estados identificamos facturas expedidas a sus secretarías de salud,
pero el RFC utilizado fue el del OPD Servicios de Salud del estado. Se
trata de Sonora y Jalisco.
47 El 29
de noviembre de 2019 se publicó la reforma a la Ley General de Salud para crear
el Instituto de Salud para el Bienestar, que reemplaza al Seguro Popular.
48 Grupo
Lofera, S.A. de C.V., Santiacom S.A de C.V. e Interacción Biomédica, S.A. de
C.V.
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