El futuro de la Ciudad de México se define entre megaproyectos, intereses inmobiliarios y planes al vapor

Mónica Tapia y Luis Zambrano revisan puntualmente los programas de desarrollo y ordenamiento territorial que han sido presentados por la actual administración. Dicha revisión demuestra que hay múltiples errores en su elaboración, consulta y ejecución. Si cada administración que llega a la CDMX propone megaproyectos improvisados, la ciudad jamás logrará un mejor estilo de vida, para ningún ser vivo que la habita. ¿Cuáles son los errores en esta planeación?, ¿qué procesos fueron desatendidos, ¿cómo podemos construir atendiendo a la sostenibilidad urbana?

Texto de y 15/09/21

Mónica Tapia y Luis Zambrano revisan puntualmente los programas de desarrollo y ordenamiento territorial que han sido presentados por la actual administración. Dicha revisión demuestra que hay múltiples errores en su elaboración, consulta y ejecución. Si cada administración que llega a la CDMX propone megaproyectos improvisados, la ciudad jamás logrará un mejor estilo de vida, para ningún ser vivo que la habita. ¿Cuáles son los errores en esta planeación?, ¿qué procesos fueron desatendidos, ¿cómo podemos construir atendiendo a la sostenibilidad urbana?

Las ciudades tienen un futuro incierto. Las aceleradas dinámicas urbanas y los eventos globales como el cambio climático las obliga a generar planes de desarrollo y de ordenamiento territorial para reducir la incertidumbre y la vulnerabilidad, así como promover estrategias de resiliencia. Ante tendencias inciertas como la migración, las dinámicas económicas o los eventos extremos (inundaciones o sismos), no es fácil generar planes con escenarios plausibles en el mediano plazo. Planear la ciudad significa, por un lado, imaginar con prospectiva nuevas formas oportunidades de empleo, desarrollo, calidad de vida y promover la resiliencia frente al cambio climático; por el otro, dejar de reinventar la ciudad cada que cambia de administración (aún cuando todos los políticos que se estrenan cada sexenio así lo quisieran).

Debido a que los esquemas rígidos de planeación centralizada desde los gobiernos nacionales han perdido vigencia desde hace varias décadas, la planeación local se ha convertido en un factor crítico para la reinvención de las ciudades, reducir el caos en el desarrollo urbano y mejorar su competitividad frente a la globalización. Los planes bien elaborados también tienen la posibilidad de hacerlas más incluyentes y evitar que los grupos con mayor poder económico capturen los destinos de la ciudad. En las últimas ocho décadas y con mayor intensidad en los últimos cuatro sexenios, las constructoras e inmobiliarias —en complicidad con políticos a quienes financian sus campañas— se han beneficiado de megaproyectos improvisados durante cada administración, por el enorme margen de discrecionalidad y opacidad de sus decisiones y  el reducido papel de e la planificación urbana.

Existen muchos ejemplos de cómo estas megaobras y decisiones improvisadas han dejado su marca en la expansión urbana de la Ciudad de México desde la segunda parte del siglo pasado. Sólo mencionamos aquí cuatro:

  1. Ciudad Neza, promovido por Miguel Alemán en 1949, basado en la desecación del lago de Texcoco.
  2. Santa Fe promovido por Carlos Salinas en 1981-1985, a partir de la instalación “ancla” de la Universidad Iberoamericana, siguiendo la misma receta cuarenta años atrás (en 1943) de Ciudad Universitaria para las zonas de los pedregales del sur (Copilco, Universidad y los pedregales de San Ángel y Santo Domingo).
  3. La Supervía, promovida por Marcelo Ebrard en 2012 para evitar el deterioro comercial inmobiliario de Santa Fe y que, como se predijo diez años antes, está provocando la destrucción de las cañadas en Tarango.
  4. El puente sobre un humedal protegido por convenciones internacionales, promovido por Claudia Sheinbaum en 2021 que aumentará la presión de urbanización de Xochimilco.

El crecimiento en la Ciudad de México hubiera sido menos caótico, con la existencia de un buen plan de desarrollo, acotando el poder de la dupla constructoras-políticos que ha basado sus decisiones en costo-beneficio de corto plazo, y no en la sostenibilidad urbana.

La historia del Instituto de Planeación y sus instrumentos

La aspiración de que la Ciudad de México tenga un proceso de planeación ha estado presente desde hace muchas décadas. Esto finalmente se concretó —junto con muchos consensos de diversos actores— en la nueva Constitución de la Ciudad de México, aprobada en 2017. Se estableció la creación de un Instituto de Planeación, junto con un sistema de información y estadística (ver aquí el de Jalisco, como ejemplo) y de indicadores para monitorear el avance progresivo del amplio catálogo de derechos humanos que se plasmó en la Constitución.

El Instituto de Planeación debía de tener “autonomía de gestión” y un proceso de selección que hiciera a su Dirección independiente del gobierno en turno. Además de la persona directora, se diseñó un consejo ciudadano y un directorio técnico, donde la mitad de sus integrantes serían parte de la Junta de Gobierno del Instituto, junto con cinco Secretarías y la Jefatura de Gobierno. Esto con miras de crear un balance entre integrantes “ciudadanos” (que vieran más allá de los plazos e intereses políticos) e integrantes funcionarios, para diseñar e implementar adecuadamente los planes ahí decididos.

“La Constitución también creó un proceso para incorporar diversas perspectivas y legitimidad a estos instrumentos de planeación: debían elaborarse por el Instituto de Planeación, pero debían pasar por una consulta ciudadana y luego ser aprobados por la mayoría calificada del Congreso (dos terceras partes de los diputados y las diputadas).”

El Plan General de Desarrollo (PGD) y el Plan General de Ordenamiento Territorial (PGOT) se idearon como instrumentos rectores de planeación. El PGD se concibió como un plan interdisciplinario (economía, educación, salud, investigación, etc.) y de desarrollo para los siguientes 20 años de la ciudad. Una vez que el PGD se hubiera aprobado, se utilizaría como referente para el PGOT, que debería aterrizar una planeación territorial para los siguientes 15 años; éste último debería evaluarse y actualizarse cada 5 años. La Constitución también creó un proceso para incorporar diversas perspectivas y legitimidad a estos instrumentos de planeación: debían elaborarse por el Instituto de Planeación, pero debían pasar por una consulta ciudadana y luego ser aprobados por la mayoría calificada del Congreso (dos terceras partes de los diputados y las diputadas).

Tanto la creación del Instituto como los instrumentos de planeación eran una buena oportunidad para planear con prospectiva y perspectiva de sostenibilidad, para enfrentar los eventos económicos, políticos y ambientales del futuro. La responsabilidad de hacer estos planes es muy grande, pues su alcance es mayor al área que influyen y a los años de vigencia. Además, las decisiones que se toman ahora en esta ciudad —la más importante del país— serán influyentes para los futuros desarrollos de otras ciudades. Si se utilizan como estipula la Constitución, definirán la vida de más de 20 millones de habitantes que viven en todo el Valle de México y sienta la pauta para las décadas posteriores a los 20 años de validez del documento. Los segundos pisos, por ejemplo, (que son contrarios a la movilidad sostenible) ahora son parte del paisaje de la mayoría de las ciudades grandes y medianas del país, y comenzaron en la Ciudad de México. Lo mismo se podría decir de la entubación de los ríos o la expansión urbana a través de vivienda social en las periferias.

“…un plan no se puede hacer rápido y para cumplir los tiempos de los políticos locales, sin la intervención profunda de los expertos de diferentes áreas y de la ciudadanía preocupada por tener una mejor calidad de vida en el lugar donde vive.”

Por ello, un plan no se puede hacer rápido y para cumplir los tiempos de los políticos locales, sin la intervención profunda de los expertos de diferentes áreas y de la ciudadanía preocupada por tener una mejor calidad de vida en el lugar donde vive. La planeación es un proceso que requiere de la información y deliberación de distintos actores (expertos, funcionarios, ciudadanía, organizaciones, diputados) para llegar a un diagnóstico y visión en común, junto con consensos amplios de planes colectivos para el futuro.

Sin embargo, esta enorme oportunidad para pensar y crear un futuro sustentable para la Ciudad se ha perdido. El proceso para dar vida al Instituto y generar los primeros instrumentos ha estado viciado de origen; comenzó mal y ha empeorado. En primer lugar, la ley de planeación tardó en elaborarse; aunque hubo un proceso de foros ciudadanos y debate, terminó aprobada a finales de 2019 con graves deficiencias. La más importante fue cancelar la independencia que en papel debe de contar el Instituto de Planeación con respecto del gobierno, tanto en su diseño como en su nombramiento y convocatorias. En el proceso, en el nombramiento, hubo numerosas irregularidades, que impusieron a un director e integrantes de los distintos órganos colectivos como incondicionales de la voluntad de la Jefa de Gobierno, subordinándose a la política en lugar de que sirvieran como espacios de discusión y la representación de los distintos intereses existentes en la Ciudad.

Por otra parte, no se ha avanzado en construir los Sistemas de información pública e indicadores previos a la elaboración de los programas, que contribuyan con evidencia y líneas base para orientar las discusiones sobre el futuro. En contraste, el PGD y el PGOT se construyeron en oficinas y grupos cerrados, con mapas y datos que hasta la fecha no son públicos —cuando la Constitución establecía que toda la información debería generarse en formato de datos abiertos— y como se verá más abajo, con hipótesis parciales. En términos del proceso, la conducción de la planeación desde el Gobierno de la Ciudad de México ha sido sumamente torpe: presentó el PGD para la aprobación del Congreso en julio del 2020, sin consulta ciudadana previa; posteriormente lo retiró y volvió a presentar, con distintas fechas límites.

Un año después, en julio de 2021, presentó ambos instrumentos (el PGD y PGOT) al Congreso para su aprobación, sin la secuencia coherente de primero aprobar el PGD y luego elaborar un PGOT. Simultáneamente a la entrega que se le hizo al Congreso, se abrió una consulta ciudadana precipitada. A pesar de que la Ley de Participación cuenta con 16 mecanismos distintos, ninguna de estas se utilizó y la supuesta consulta abrió 5 días para presentar comentarios a los dos documentos que sumaban más de 800 páginas. Otro vicio fue especificar que los comentarios se colocarían en un Anexo de participación, sin ningún compromiso de modificar los contenidos de los PGD y PGOT. Esto demuestra la corta visión sobre el papel de la deliberación pública y la participación ciudadana en procesos de planeación, ya que bien diseñados y puestos en práctica, contribuyen a la legitimidad y consensos de largo plazo.

Tras reclamos de diputados y la ciudadanía, el Gobierno retiró nuevamente ambos instrumentos para la aprobación del Congreso. El nuevo Secretario de Gobierno, sin facultades para ello, anunció que ampliará la consulta ciudadana por seis meses. Sin embargo, formalmente canceló —sin una ruta o alternativa clara— la consulta y la ruta de aprobación.

Algunos contenidos de los programas generales de desarrollo y ordenamiento territorial.

 Sin querer aburrir al lector con la discusión de los múltiples errores de las 821 páginas de ambos planes, aquí mostramos una muestra de sus problemas en el ánimo de promover el debate y propuestas del PGD y el PGOT.

“Esto ya no es el futuro; durante la década pasada la precipitación en el Valle de México fue 20% menor a lo que se precipitaba en décadas anteriores, generando problemas muy serios de abastecimiento de agua para la Ciudad.”

En primer lugar, preocupa la utilización del concepto “Cambio Climático” en ambos documentos, con una falta de comprensión de las implicaciones para la Ciudad de México. El 9 de agosto de 2021 el IPCC publicó el nuevo informe sobre los efectos del cambio climático con llamados urgentes a la acción. Según este reporte, los escenarios en la temperatura promedio durante los años de vigencia del PGD, indican un aumento de cerca de 1.5 grados en la región y habrá varios años de sequía en el centro del país. Esto ya no es el futuro; durante la década pasada la precipitación en el Valle de México fue 20% menor a lo que se precipitaba en décadas anteriores, generando problemas muy serios de abastecimiento de agua para la Ciudad.

Sin embargo, el PGD sólo menciona cinco veces el cambio climático y en varias ocasiones, el término está mezclado con la economía circular (que también está mal definida y comprendida); en otras ocasiones, el término sólo se menciona como algo que se debe de estudiar; o como un compromiso a cumplir con el Acuerdo de París; o mezclado junto con una lista de problemas, como la contaminación del aire. El PGD sigue considerando el cambio climático como un problema etéreo que “se debe de estudiar en un futuro”, en lugar de considerarlo como una amenaza actual a la sobrevivencia de los que vivimos en esta ciudad, forzando a tomar acciones inmediatas, sobre todo para las personas más vulnerables. En resumen, un tema central para que esta ciudad perdure en el tiempo se aborda como un problema intangible, pues no se estructura alguna acción para evaluar sus efectos actuales o futuros, ni el impacto, la vulnerabilidad o las acciones de adaptación y mitigación frente a este fenómeno.

En segundo lugar, en ambos documentos está la inclusión de conceptos útiles para pensar en la planificación urbana, como “sostenibilidad”, “resiliencia”, “economía circular” o “externalidades negativas” que comenzaron a estar en documentos oficiales hasta hace dos sexenios aún cuando tienen más de medio siglo de haber sido acuñados en la academia. Pero inquieta encontrar que la mayoría se utilizan de manera errónea, o en oraciones de forma equivocada y que se insertan en las metas con tan poco tino, que las hacen inalcanzables.

Como ejemplo, los ambiciosos objetivos del Plan General de Desarrollo (PGD) en 2040 para la ciudad son deseables como la “lograr la sustentabilidad”, “derecho humano al agua” o “erradicación de la pobreza”, pero al contrastarlos con las metas específicas, como aumentar el 46% de vías exclusivas de transporte público en la movilidad, se sugiere que será imposible alcanzarlos. También se establecen actividades inconexas entre los objetivos y las metas, como “contar con reuniones intergubernamentales para tocar temas regionales ambientales”. Esto equivale a ir con un médico que le promete al paciente sanar de cáncer en dos meses, pero en sus recetas le prescribe evaluar tomar un par de aspirinas al día en las siguientes semanas.

“…el pensamiento sistémico utiliza las propiedades emergentes a favor del manejo urbano, si se detectan los ejes importantes de estas propiedades se pueden generar un PGD y un PGOT con las acciones viables para una ciudad sostenible.”

Otro concepto tratado a la ligera es el de “sistemas complejos”, confundiendo el significado popular del término caos (como algo poco ordenado y azaroso) al significado académico que se discute en los sistemas complejos (una propiedad emergente con respuestas que no son predecibles, pero tampoco azarosas). Termina así el párrafo diciendo que las ciudades son “concebidas como sistemas caóticos”. Aún cuando muchos sistemas complejos presentan dinámicas caóticas, en la mayoría de los casos eso no es así. El significado de la inclusión del término “caos” en el documento sugiere una ciudad difícil de gobernar, pues es un sistema complejo. Justifica de tajo cualquier fracaso en alguna política pública, pues está inmersa en un sistema caótico (para ellos azaroso). Por el contrario, el pensamiento sistémico utiliza las propiedades emergentes a favor del manejo urbano, si se detectan los ejes importantes de estas propiedades se pueden generar un PGD y un PGOT con las acciones viables para una ciudad sostenible.

Los errores en el uso de los conceptos podrían sonar a una minucia semántica, pero no es así. La aplicación aterrizada de conceptos teóricos en las ciudades ha sido complicada. Una mala conceptualización ha sido parte del problema, pues son incluidos sin estar ligados a acciones medibles. Y de ahí la importancia de contar primero con un sistema de información, y de indicadores en paralelo, que no ha sucedido ni se tienen en la mira. Así, los términos quedan sólo en buenas intenciones para vestir los documentos presentados, pero están desligados de la planeación y las políticas públicas específicas.

El Plan General de Ordenamiento Territorial (PGOT) cuenta también con conceptos erróneos o antiguos, pero destacamos un tercer grupo de problemas basados en la generación de los mapas que se presentan. Los mapas involucran múltiples variables y tienen como fin regionalizar las zonas de más vulnerabilidad frente a sismos, de mayor aporte de agua, inundaciones o donde se requieren más espacios verdes. Los mejores mapas —y más aquellos que determinarán la planeación del futuro— se crean a partir del procesamiento de información con un grupo de especialistas de distintas disciplinas, que discutan y justifiquen la valoración de cada una de las variables.

Por ejemplo, para definir regiones en vulnerabilidad, un ecólogo dirá que el área verde es fundamental, mientras que para el ingeniero enfatizará la estabilidad del subsuelo. Ambos, y el resto de especialistas, antropólogos, arquitectos, economistas, etcétera, tienen que acordar la valoración de cada una de las variables. Posteriormente, deben evaluar el resultado entre todos y realizar las calibraciones pertinentes frente a los datos en campo. Aún así, los resultados que plasman en los mapas son subjetivos y deben de estar en constante evaluación.

“…para definir regiones en vulnerabilidad, un ecólogo dirá que el área verde es fundamental, mientras que para el ingeniero enfatizará la estabilidad del subsuelo. Ambos, y el resto de especialistas, antropólogos, arquitectos, economistas, etcétera, tienen que acordar la valoración de cada una de las variables.”

En el PGOT, el tipo de mapas, resultados y falta de información sugieren que este proceso no sucedió. El documento no especifica cómo se generaron los mapas para hacer el plan en el proceso de planeación que la Constitución previó, éstos deberían de haberse tomado del Sistema de información hoy inexistente y elaborado en formato de datos abiertos (y descargables por un tercero). Una revisión somera de mapas como el de los “atributos del medio ambiente”, el de “amenazas”, o el de “corredores ambientales” entre otros, no aterrizan acciones, están alejados de la realidad o no presentan lo que su título sugiere.

Y estos instrumentos de planeación, ¿cómo afectarían el futuro de la Ciudad?

Los resultados de estos instrumentos y mapas tienen enormes consecuencias en el manejo del territorio. Por lo tanto, la base de información y los conceptos de dónde surgen estos planes es, por decir lo menos, equivocada y las implicaciones pueden ser muy graves para la Ciudad.

Una de las consecuencias más graves es que de facto elimina la zonificación primaria donde debería establecerse como mínimo las zonas de riesgo, protección ambiental y con potencial de urbanización y densificación (mayor número de viviendas y de habitantes por vivienda). El PGOT establece la “Tabla Única de Zonificación y Compatibilidad de Usos de Suelo” (Tabla 3 en pp. 443 del documento) definida como “… la tabla será la única regulación de usos de suelo en las actualizaciones de los PDU [Programas de Desarrollo Urbano[1]]… Los desarrolladores y propietarios podrán incrementar su CUS [Coeficiente de Utilización de Suelo] inicial adquiriendo derechos de desarrollo vendidos por el Gobierno de la CDMX”.

Además, cuando se observa con mayor detalle la tabla de usos de suelo (Tabla 3), se permiten incoherencias como que en áreas verdes se permiten las viviendas, los comercios y hasta la industria ; en zonas de riesgo alto y medio, se permite de todo (como comercio e industria de alto impacto, pero no vivienda y comercio de bajo impacto; en zonas de vivienda social, se permite todo incluyendo comercios e industrias. Incluso los propios mapas localizan “nuevas centralidades” en pleno suelo de conservación que “promoverán empleo, equipamiento y usos mixtos” por ejemplo, en Milpa Alta y Topilejo). 

Una de las consecuencias más graves es la fragmentación en la zonificación. Esto es, en lugar de que una Área Protegida tenga un set de reglas generales para toda la región, el PGOT divide estas zonas en pequeñas parcelas con mayor flexibilidad en la decisión sobre el territorio. Esto conlleva a la posible urbanización en zonas de alta vulnerabilidad o regiones de gran importancia para la ciudad con respecto a Servicios Ecosistémicos como la infiltración de agua, la reducción de inundaciones e islas de calor, la polinización o mejorar la calidad del aire. Esto se complementa con la inclusión de una “zona de transición”, la cual funciona como la frontera entre la zona urbana y la zona de protección. De acuerdo con el documento, las zonas de protección están deterioradas y, en lugar de pensar en la restauración, se permite hacer un sinnúmero de actividades y usos ahí. De tiraderos de cascajo, estacionamientos, sitios perturbados con pequeñas construcciones, pasan a ser zonas aptas para la urbanización y la densificación. De esta manera, la zona de transición funciona como el trampolín para la urbanización legal en regiones que en este momento están prohibidas por su estatus de conservación.

Una idea muy similar se había tratado de impulsar en la administración de Marcelo Ebrard y se insistió en la administración de Mancera, pero en ambos casos, afortunadamente no se logró el objetivo; esta es la tercera administración consecutiva que lo intenta. Una parcela dentro de una zona protegida puede cambiar su uso de suelo para admitir construcciones, si se justifica su estado deteriorado. Esto es un desatino pues aumenta el número de personas que pueden modificar un lugar y por lo tanto se reduce la protección. El resultado es la posibilidad de promover desarrollos inmobiliarios dentro de las ANPs.

En lugar de promover una ciudad más justa, incluyente y menos vulnerable, el razonamiento de estos documentos parece ser el crecimiento basado en construcción y su derrama económica. El PGOT en mucho contradice al Atlas de Riesgo, que sí es público y descargable, y al Programa de Ordenamiento Ecológico, cuando debería de integrarlos y fortalecerlos. Se desaprovecha así la gran oportunidad de crear una institucionalidad y capacidades para regular y ordenar el territorio, prevenir los riesgos, conservar las áreas naturales y de infiltración al acuífero y promover la resiliencia de la ciudad. Se pierde también el momento para debatir y construir un futuro común para la ciudad de largo plazo, guardando la información y silenciando las voces, la participación y los contrapesos ciudadanos.

“La planeación de la Ciudad de México requiere de personas e instituciones con responsabilidad y miras en el largo plazo.”.

La planeación de la Ciudad de México requiere de personas e instituciones con responsabilidad y miras en el largo plazo. Necesita capacidades institucionales que construyan conceptos adecuados, junto con la información, los mapas y los programas con expertos y la sociedad. Los modelos resultantes serán complejos, con alta incertidumbre, pero estarían acordados bajo los objetivos claros de sostenibilidad y resiliencia urbana. Dentro de estas evaluaciones deben de estar incluidas las visiones políticas y el desarrollo económico de la ciudad, de manera acotada.

Por ello, la planeación no debe responder ni reflejar las presiones de un manejo urbano bajo un horizonte menor a los tres años, que atiende a las necesidades de una candidatura presidencial. EP


[1] El propio “PDU” es también un concepto que ya no está vigente, pues la Constitución elimina la separación entre programas de desarrollo urbano y ordenamientos ecológicos, convirtiendo todos en “ordenamiento territorial”.

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