Preliminares

A finales de los años ochenta llegué a vivir a la Ciudad de México para hacer mis estudios universitarios. Lo que más llamó mi atención de todas las diferencias entre la gran ciudad y mi lugar de origen fue la contaminación del aire. Entrar por carretera cada semana a la ciudad era sumergirse en una nata gris muy oscura, y las consecuencias eran inevitables: la visibilidad se perdía a 30 metros de distancia, los ojos empezaban a llorar, dolía la cabeza. Cómo olvidar, además, la gran cantidad de aves que sucumbieron en aquella época debido a la nube tóxica en que vivíamos. Algunos dicen que la Ciudad de México se estancó 25 años y que hoy estamos igual que Pekín. Ya olvidamos que las chimeneas y los escapes negros de los autos y camiones no eran la excepción, sino la regla en esos años.

Pero la Ciudad de México ha recorrido un largo camino que nos tiene hoy en una circunstancia muy diferente, aún con sus enormes desafíos. Ha sido posible avanzar, pero también existe el riesgo de retroceder. Para comprender lo que sucede con la calidad del aire en la actualidad, es necesario identificar los avances obtenidos en más de un cuarto de siglo de combate a la contaminación atmosférica en la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), ubicar con precisión los errores que se han cometido y retomar el rumbo con las decisiones que son necesarias para lograr la meta de tener una buena calidad del aire todo el año en la metrópoli.

Los avances

Abatir la contaminación atmosférica en la cuenca del valle de México es uno de los desafíos ambientales, sociales, económicos y políticos más importantes de nuestra época. La política pública para mejorar la calidad del aire en esta región de nuestro país ha tenido logros importantísimos, que han sido reconocidos a lo largo del tiempo y a nivel internacional. Muy pocas ciudades en el mundo han logrado una tendencia descendente y sostenida en los niveles de contaminación atmosférica. De hecho, la mayoría de las grandes urbes en el mundo, e incluso en México, vienen de tener mejor calidad del aire en años anteriores y estarán presentando peor calidad en los siguientes años.

En la ZMVM, pese al aumento del parque vehicular y de los tiempos de recorrido, la calidad del aire ha venido mejorando y las políticas públicas implementadas hasta el año 2013 habían sido efectivas. Los buenos resultados no fueron producto de uno o dos personajes iluminados que tuvieron buenas ideas; tampoco de políticas públicas implementadas en algún sexenio en particular. Se dieron sobre la base de acciones acertadas, sostenidas en el tiempo, consensuadas entre distintos gobiernos, y a partir de un enorme sacrificio social. Esto no quiere decir que no existan deficiencias crónicas que siguen contribuyendo a la contaminación del aire: la mala calidad de las gasolinas, el desarrollo urbano descontrolado y la falta de atención al transporte público sustentable han sido aspectos que tienen un alto impacto. El hecho es que aun así, las mejorías fueron significativas.

La Tabla 1 que hemos incluido es el mapa diario del Índice Metropolitano de la Calidad del Aire (Imeca) de ozono, día por día durante los últimos 30 años. Nos concentraremos en este contaminante que dio origen a la contingencia atmosférica. Aquí podemos ver gráficamente la evolución de la presencia de ozono en la atmósfera de la ZMVM, valorar los avances y, por supuesto, también el camino que nos falta por recorrer. Los días en rojo y naranja tuvieron una calidad del aire muy mala y mala, respectivamente. Los días amarillos tuvieron una calidad del aire regular, y los verdes representan días con buena calidad del aire (ver la Tabla 1).

En mi opinión, las claves del éxito de la estrategia de combate a la contaminación atmosférica en la ZMVM de 1990 a 2012 fueron las siguientes:

• La Coordinación Metropolitana a través de la Comisión Ambiental Metropolitana (CAM): La coordinación entre los gobiernos del Estado de México, el Distrito Federal y el Gobierno federal, y posteriormente el Estado de Hidalgo, fue un aspecto de gran relevancia para lograr la planeación y ejecución de medidas a mediano y largo plazo. Desde la creación de la CAM en 1992, y aun con sus altibajos, se consiguió diseñar, ejecutar y evaluar políticas públicas exitosas para el control de las emisiones atmosféricas, manteniendo comprometidos a los gobiernos con los programas de mediano y largo plazo. Incluso con autoridades de distintos partidos en los gobiernos involucrados, las decisiones eran tomadas por consenso, anunciadas conjuntamente y con una política de comunicación común. Solo así fue posible asumir los altos costos políticos que los programas de verificación, el Hoy No Circula (HNC) y el control industrial tuvieron a inicios de la contingencia.

• Fundamento científico y tecnológico: La solvencia técnica y científica conseguida a partir de la consolidación de equipos de trabajo de altísimo nivel profesional en los gobiernos, en particular en el Gobierno del Distrito Federal (GDF), además del apoyo permanente del Centro Mario Molina, del Clean Air Institute, del Centro de Ciencias de la Atmósfera de la UNAM, del Proyecto Milagro, y de muchas otras instituciones académicas, sociales y privadas, fueron indispensables para identificar cada vez con mayor precisión las causas y consecuencias de la contaminación atmosférica. Las medidas adoptadas contaron con un origen de conocimiento científico y técnico sobre el cual se valoraba su viabilidad social, económica y política, no al revés.

• Planeación holística y de largo plazo: La estructuración de largo plazo de los Programas para el Mejoramiento de la Calidad del Aire (Proaire) de la ZMVM fue fundamental para asegurar la continuidad y evitar inventar el “hilo negro” en cada una de las administraciones locales y federal involucradas. Los cuatro programas que han existido abarcan un periodo de 30 años, de 1990 al 2020, y cada vez contienen una gama de acciones más robusta que incorpora un mejor entendimiento del fenómeno atmosférico de la cuenca, además de medidas más dirigidas a cada una de las fuentes y tipos de contaminantes:

• Con el Programa Integral Contra la Contaminación Atmosférica (PICCA 1990-1995) se hizo obligatorio el programa de verificación vehicular, se inició el suministro de gasolina sin plomo, se cerró la Refinería 18 de Marzo, se publicaron las primeras Normas Oficiales Mexicanas de calidad del aire y se crearon las principales instituciones ambientales locales y federales. Este programa logró reducir las emisiones de plomo en más de 98% consiguiendo un gran beneficio a favor de la salud pública. En esa época, la mayor parte del año se tenía una mala calidad del aire; tan solo en 1991 únicamente ocho días estuvieron por debajo de los 100 puntos Imeca de ozono.

• El Proaire 1995-2000 logró reducir las concentraciones de ozono en un 16.4%, pasando de 147 precontingencias a 24 en el año 2000, aunque solo durante 43 días del año se tuvieron valores menores a los 100 puntos Imeca y las partículas atmosféricas excedían con frecuencia las normas de calidad del aire. Durante este periodo se redujeron significativamente los niveles de bióxido de azufre y monóxido de carbono, quedando por debajo de la norma hasta la fecha.

• El Proaire 2002-2010 se elaboró con un mayor acervo de investigaciones científicas y se establecieron metas de reducción de emisiones por cada contaminante criterio que se monitorea en la ZMVM. Sus resultados más importantes fueron la eliminación de las concentraciones de ozono superiores a los 200 puntos Imeca y el aumento gradual y sostenido de días con buena calidad del aire, de 65 días por año en 2002 a 216 días por año en 2010 (ver la Tabla 2); de igual manera se consigue la reducción gradual de PM10 y PM2.5, aunque sus promedios anuales siguen rebasando las normas en la actualidad.

• El Proaire 2011-2020 retoma las experiencias de los programas anteriores e introduce un cambio paradigmático en la concepción y tratamiento de los procesos generadores de la contaminación atmosférica, comprendiendo de manera integral su complejidad. El nuevo enfoque ecosistémico de la ZMVM fortalece la gestión de la calidad del aire para mejorarla de manera sostenible, contribuyendo a la obtención de cobeneficios urbanos, económicos y sociales perdurables.El Proaire vigente contiene 81 medidas y 116 acciones con su respectivo objetivo, actores responsables, integración ecosistémica, justificación, descripción, calendario, beneficios, contaminantes involucrados y costo estimado de cada medida. De haberse llevado a cabo conforme lo planeado, a fines de este año el programa tendría que tener un avance del 50%.

Los errores (uno por año)

Las actuales administraciones federal y de la Ciudad de México (2006-2012), del Estado de México y de Hidalgo (2011-2017) recibieron el Proaire 2011-2020 ya elaborado, y sus gestiones se encuentran por completo dentro del periodo de planeación del mismo. En pocas palabras, había poco que inventar pero muchísimo que implementar durante sus seis años de gobierno.

Sin embargo, la coincidencia del nuevo ingreso de todas las dependencias involucradas en la ejecución del Proaire quizá fue la razón de haberlo soslayado, por primera vez en la historia. Ningún gobierno hace referencia al instrumento, excepto en los documentos oficiales y solo como justificación de decisiones aisladas e impertinentes. Tampoco existe una evaluación sistemática de los avances de dicho programa, e incluso después de las contingencias atmosféricas que hemos presenciado, desde la nueva Comisión Ambiental de la Megalópolis (CAME) hasta los gobiernos, los grupos de expertos, consultores y académicos han comenzado a generar lluvias de ideas y propuestas de solución a la problemática atmosférica, sin siquiera hacer referencia al programa que ya existe. El tan presumido premio internacional C40 & Siemens City Climate Leadership Awards 2013 fue otorgado a la Ciudad de México precisamente en la categoría de calidad del aire por el Proaire 2011-2020. Desafortunadamente, el olvido de este programa abrió el espacio para tomar decisiones equivocadas y muy costosas para la ciudad y sus habitantes.

I. La creación de la Comisión Ambiental de la Megalópolis (octubre de 2013)

El 3 de octubre de 2013 se crea la CAME, integrada por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, el GDF y los estados de Hidalgo, México, Morelos, Puebla y Tlaxcala. La creación de esta Comisión fue presentada como un gran acuerdo político de voluntades para la coordinación de acciones ambientales en la zona centro del país, que hubiese funcionado bien si no fuera porque:

a) La nueva CAME abandona el Proaire 2011-2020. De hecho, en su sitio de internet ni siquiera lo considera como un documento de referencia. El nuevo Programa de Calidad del Aire de la Megalópolis que aparece en este sitio es un texto de apenas una cuartilla y media.

b) La nueva CAME no recupera la experiencia, el personal, ni la forma de organización de la anterior CAM. Se crea desde cero sin ningún tipo de transición o transferencia de conocimiento y capacidades. Se hizo caso omiso de 17 años de experiencia del único mecanismo de coordinación metropolitana del país que dio resultados permanentes y positivos.

c) La nueva CAME añade tres nuevas entidades federativas (Morelos, Puebla y Tlaxcala) cuyas problemáticas, en particular en materia de calidad del aire, son muy distintas a las que experimenta la cuenca del valle de México.

d) La nueva CAME intenta abarcar mucho, todos los temas ambientales de la región centro, pero aprieta poco y le resta atención a la necesidad de atender la contaminación atmosférica, que era prioridad en el formato anterior. La calidad del aire no se menciona en ninguna de las cláusulas del Convenio de Coordinación que crea la CAME.

e) La nueva CAME se crea para la foto. No se le otorga presupuesto, personal, e, incluso, al principio operó sin oficinas durante muchos meses. Actualmente su situación es muy precaria.

f) La nueva CAME está dirigida por personal sin experiencia en el combate a la contaminación del aire, y sin experiencia política para coordinar los esfuerzos de autoridades locales y federales de distintas procedencias partidistas. Adicionalmente, los nuevos equipos de trabajo de los gobiernos locales se renovaron también con personal poco calificado. En la Ciudad de México se concentraba un prestigioso equipo de profesionales en la materia con 15 años de experiencia que fue desmantelado.

g) A diferencia de la CAM, la nueva CAME no se integra con la participación de todas las secretarías del Ejecutivo Federal, y tampoco cuenta con un Consejo Consultivo formado por especialistas y representantes de los sectores social, académico y empresarial. De hecho, a los miembros del Consejo Consultivo de la CAM ni siquiera se les agradeció su colaboración después de 17 años de trabajo.

Así se conformó el organismo que después tendría que enfrentar las contingencias atmosféricas por ozono en la ZMVM.

II. El HNC todos los sábados (junio de 2014)

El 18 de junio de 2014, el jefe de Gobierno del Distrito Federal, Miguel Ángel Mancera, anunció el endurecimiento del programa HNC a partir de la restricción a la circulación de los vehículos con más de 15 años de antigüedad todos los sábados, y de aquellos de nueve y hasta 15 años, dos sábados al mes. La modificación fue automáticamente asumida por la nueva comisión de la megalópolis, ocasionando no solo el disgusto de los afectados, sino también una gran controversia entre los expertos y organizaciones ambientalistas, partidos políticos, e incluso una gran polémica entre las mismas autoridades implementadoras.

Los principales equívocos en los que incurrió la modernización del programa HNC de 2014 fueron los siguientes:

• La modificación al programa se anunció de manera aislada: La experiencia internacional demuestra que para obtener el máximo beneficio posible de la restricción vehicular, esta debe complementarse con otras medidas, en particular relacionadas con la mejora del transporte público. El Proaire contiene muchas acciones más urgentes que la modificación al HNC, pero la autoridad optó por solo revisar dicho programa y anunciar su modernización, sin acompañar esta medida de otras muy importantes. De hecho, la propuesta de ajuste al HNC del Centro Mario Molina incluía casi 20 medidas que no fueron incorporadas en la modernización del programa.

• La descoordinación metropolitana: El programa se anunció como fruto del trabajo conjunto en el seno de la Comisión Ambiental de la Megalópolis. Desafortunadamente, tres días después el GDF reculó de manera unilateral ofreciendo a los autos de más de 15 años la obtención del holograma 1, dependiendo de sus emisiones y no de su año de modelo (sentando así un pésimo precedente que un año después se generalizaría). El 9 de julio, el Gobierno del Estado de México anunció la suspensión de esa medida en su territorio, siendo la primera vez que se implementó el HNC de manera diferenciada en ambas entidades.

• La falta de fundamento científico, especialmente en la elección del sábado: Aunque el Proaire recomienda revisar el HNC (sin especificar cuáles son los cambios necesarios) y el Centro Mario Molina recomendó el Doble No Circula para los autos mayores a 16 años (sin especificar el día de la semana), no existe ningún fundamento científico que explique la razón por la cual se eligió que los vehículos más contaminantes dejasen de circular todos los sábados, siendo que este día de la semana no era en promedio el más contaminado. La restricción a la circulación vehicular de la flota contaminante siempre se ha implementado distribuyendo en la semana qué autos dejan de circular para tener mejores impactos en la salud pública. De tal manera que cada día de la semana deja de circular el 20% del parque más contaminante (incluyendo un sábado al mes que se incorporó también con resistencias, pero con efectividad, en el año 2008).

Concentrar la restricción a la circulación vehicular de los autos que más contaminan en un solo día de la semana carece de sentido en materia ambiental y de salud pública. Ante una restricción tan dura surgen cuestionamientos válidos que insinúan cierta discriminación hacia la población con menos recursos económicos: ¿por qué los autos “antiguos” o “clásicos” quedan exentos?, ¿por qué se otorga holograma 0 y posibilidad de circular diario hasta ocho años a las camionetas SUV o vehículos de alta cilindrada, que aunque nuevos son altamente contaminantes?, ¿por qué en lugar de invertir en transporte público y bicicletas el GDF decide subsidiar con 200 millones de pesos (mdp) a los dueños de autos particulares regalándoles un convertidor catalítico?

La medida impactó innecesariamente a una población muy amplia de personas, y el descontento social tuvo dos implicaciones: el Partido Acción Nacional ofreció a los ciudadanos apoyo para tramitarles amparos ante el programa, y el Partido de la Revolución Democrática perdió la elección del año 2015, en parte como consecuencia de esta medida tan arbitraria.

III. El Hoy Sí Circula a vehículos anteriores a 2008 (julio de 2015)

Se calcula que fueron 2 mil personas las propietarias de vehículos anteriores a 2008 las que promovieron juicio de amparo en contra del Programa de Verificación Vehicular Obligatoria para el Distrito Federal. En los juicios se solicitaba la suspensión del otorgamiento directo del holograma 2 por la edad del vehículo, pues se consideraba que si este estaba bien mantenido debía tener derecho a circular todos los días, obteniendo el holograma 0.¹ Algunos jueces concedieron la suspensión y otros no, pero como no pueden usarse criterios diferentes para resolver los mismos asuntos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación inició un juicio de contradicción de tesis para determinar cuál tenía que ser el criterio correcto que los jueces debían aplicar. La sentencia de la Corte indicó a los jueces que era procedente conceder la suspensión del acto reclamado permitiendo que el vehículo pudiera circular si cumplía con los niveles de emisiones que establecen las normas.

Este criterio a simple vista es correcto. Los vehículos tendrían que obtener sus hologramas única y exclusivamente sobre la base de sus emisiones e independientemente de su edad. Pero desafortunadamente la verificación vehicular se ha ido convirtiendo en un procedimiento poco transparente, pues en algunos verificentros es común la corrupción y la entrega de hologramas 0 a vehículos que no cumplen con los niveles de emisión requeridos. Esa fue la razón que motivó otorgar un holograma 2 a vehículos anteriores a 2008, que generalmente no cuentan con la tecnología anticontaminante suficiente para cumplir con las normas, argumento que el GDF debió esgrimir ante la Corte para defender el Programa de Verificación.

Sin embargo, no solo no existió una defensa correcta del programa ante la Corte, sino que una vez que la sentencia a favor de los promoventes de los amparos fue comunicada a los jueces, Mancera tomó una decisión que tendría repercusiones fatales para la calidad del aire, la movilidad y la salud de la población de la ciudad. Dos días después de la resolución de la Corte, quizá después de considerar que otorgar el holograma 0 a los vehículos anteriores a 2008 serviría políticamente para diluir y eliminar los efectos del No Circula Sabatino, el Gobierno de la Ciudad de México, a través de la Secretaría del Medio Ambiente y en voz del consejero jurídico José Ramón Amieva, anunció lo siguiente:

El jefe de Gobierno nos ha instruido que a través de la Secretaría del Medio Ambiente se proponga a la CAME la modificación del Programa de Verificación Vehicular Obligatoria para el segundo semestre del año 2015. Este aviso se publicó en la Gaceta Oficial el pasado 29 de junio de 2015 y tiene vigencia a partir del día 1° de julio de 2015; nos ha pedido que se proponga la modificación a efecto de que ya no sea necesario promover ningún amparo, que la jueza o juez de Distrito no conozca de un tema de suspensión y que de manera voluntaria el Gobierno de la ciudad acepte la aplicación de este criterio e informe a los centros de verificación que en el momento en que se presente un vehículo automotor se le conceda la calcomanía que corresponda de acuerdo a la emisión de gases que resulte del procedimiento precisamente de verificación de emisión de gases.

En pocas palabras, el Gobierno de la Ciudad de México decidió generalizar la decisión de la Corte, que estaba dirigida exclusivamente a los jueces que tenían que resolver amparos para 2 mil automovilistas, extendiendo el criterio a todos los automovilistas con vehículos modelo anterior a 2008. Esta propuesta fue presentada por el Gobierno de la Ciudad a la CAME y nuevamente fue aceptada automáticamente, por lo que se generalizó inmediatamente a toda la ZMVM.

La generalización de ese criterio, que no obligaba al Ejecutivo local, logró regresarle sus sábados a los enardecidos automovilistas que no circulaban ese día, pero también les regresó el día entre semana. Como era previsible, la corrupción en algunos centros de verificación no se hizo esperar, y en el segundo semestre de verificación vehicular 2015, más de un millón 700 mil vehículos anteriores a 2008 pasaron de tener holograma 2 a tener el 0, y con ello, a circular todos los días de la semana. Si tomamos en cuenta que el parque vehicular de la ZMVM es de poco más de 5 millones de automóviles, esta decisión lanzó a la circulación diaria en seis meses un 35% adicional de autos (y todos ellos anteriores a 2008, es decir, más contaminantes).

Ante la contingencia, culpar a la Suprema Corte de esta decisión fue un recurso tan recurrido que primero el jefe de Gobierno, después el secretario federal del Medio Ambiente y el coordinador de la CAME, y más tarde hasta los expertos y los ambientalistas, racionalizaron el argumento y lo introdujeron en cientos de declaraciones vertidas en los medios de comunicación. La ministra Margarita Luna Ramos tuvo que salir a aclarar “el papel de la Corte en el HNC” en un artículo extenso y bien puntualizado que publicó en El Universal el 22 de marzo de 2016, pero que no tuvo la penetración que sí tuvo el engaño.

Entre las medidas que se pudieron haber tomado para evitar la migración de vehículos anteriores a 2008 al holograma 0 a través de una ola de amparos estaban las siguientes:

• Permitir la suspensión del acto reclamado a los 2 mil vehículos que buscaron el amparo. Finalmente, 2 mil vehículos representan solo el 0.04% del parque vehicular.

• Desarrollar una norma emergente para establecer niveles de emisiones mucho más estrictos que no le permitiera a los vehículos contaminantes obtener el holograma 0 fácilmente.

• Diseñar y publicar un nuevo Programa de Verificación Vehicular incorporando la lectura de emisiones por lectores OBD-II a los vehículos posteriores a 2006, y entregar hologramas 2 a los vehículos anteriores, por no contar con esta nueva tecnología. Estas lecturas hubieran podido ser implementadas de inmediato, ya que desde el 1 de enero de 2012 el GDF obligó a los verificentros a cambiar el software de todas las líneas de verificación, incluyendo la posibilidad de la lectura a partir de este nuevo formato tecnológico.

• Instalar verificentros mejor blindados a la corrupción que fueran propiedad del Gobierno de la ciudad, únicamente para verificar el parque vehicular anterior a 2006. Aunque esto significa una inversión, podría financiarse con la cuota de la verificación vehicular. Esto no quita el riesgo de corrupción, pero al menos los responsables se regirían por una legislación más estricta como servidores públicos y podrían ser supervisados de manera más directa.

Con el programa HNC ya prácticamente anulado y con casi todos los autos circulando a diario, en marzo de 2016 entramos a la “temporada de ozono”. El ozono no es un contaminante que se genere por fuentes fijas o móviles de manera directa; es un contaminante secundario que resulta de una reacción fotoquímica de las emisiones principalmente del transporte, pero también de la industria y los incendios forestales, como son los óxidos de nitrógeno y compuestos orgánicos volátiles, altamente reactivos, en particular ante una fuerte radiación solar. En temporada de estiaje, ante el incremento de las temperaturas y en condiciones de estabilidad atmosférica que son frecuentes de marzo a junio en la ZMVM, se generan altos niveles de ozono.

IV. Ajuste de los niveles de detonación de contingencias (6 de abril de 2016)

Tomando en cuenta que los niveles de detonación de las contingencias y precontingencias atmosféricas tanto por ozono como por partículas PM10 se mantuvieron estables durante muchos años, en 2008, después de lanzar un paquete de seis medidas para reducir la contaminación del aire en la ZMVM, el pleno de la anterior CAM determinó reducir los niveles de detonación de las contingencias y precontingencias atmosféricas en cinco puntos cada año, para que gradualmente nos dirijamos hacia la compatibilidad entre la Norma Oficial Mexicana 020 y los niveles de contingencia atmosférica en la ZMVM.

Al terminar la administración anterior en el año 2012, la detonación de la precontingencia atmosférica por ozono se había reducido poco a poco de 171 a 151 puntos, y la contingencia atmosférica por ozono de 201 a 180 puntos, de tal manera que en el sexenio 2006-2012 se redujo en 20 puntos. Paralelamente se realizaron muy diversos planes que lograron conseguir un importante avance en el mejoramiento de la calidad del aire: el Plan Verde de la Ciudad de México; el Plan de Acción Climática; el impulso al transporte sustentable (metro, metrobús, ecobici, Corredores Cero Emisiones, sustitución de 9 mil microbuses, introducción de taxis eléctricos, entre otros programas ambientales y urbanos); las seis medidas metropolitanas para mejorar la calidad del aire lanzadas en conjunto con el Estado de México en el año 2008, y una docena de acciones realizadas durante el primer año del Proaire 2011-2020 —que fue el 2012, pues este programa se presentó en diciembre de 2011.

La mejoría de la calidad del aire continuó en una tendencia de mejora sostenida tanto en ozono como en partículas, excepto en el año 2011, cuando tuvimos una elevación fuera de la tendencia. Como puede observarse en la Tabla 2, el número de días en los cuales el nivel de ozono se mantuvo por debajo de los 100 puntos Imeca pasó de 151 en 2006 a 248 en 2012, obteniendo el récord de días limpios de ozono por año en la ZMVM, mismo que no ha podido superarse hasta la fecha.

Durante los años 2013, 2014 y 2015, los niveles de las declaratorias de precontingencias y contingencias permanecieron estáticos (la precontingencia de ozono en 151 puntos y la contingencia de ozono en 180). El 19 de agosto de 2014 la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (Cofepris) publicó la Norma Oficial Mexicana NOM-020-SSA1-2014 de salud ambiental con los valores límite permisibles para la concentración de ozono en el aire ambiente y los criterios para su evaluación. La concentración establecida de ozono se hizo más estricta para estar más cerca de los valores recomendados por la Organización Mundial de la Salud (OMS), estableciendo valores menores a 0.095 partes por millón (ppm) para el promedio de una hora, y menores a 0.070 ppm para el promedio de ocho horas (máximo anual). Aplica en todo el territorio nacional y únicamente sirve como referencia para que las autoridades locales diseñen sus propias políticas de salud pública y control de la contaminación atmosférica.

El 5 de marzo de 2015 y nuevamente casi un año después, el 5 de febrero de 2016, los gobiernos de la Ciudad de México y del Estado de México publicaron dos Programas de Contingencias Atmosféricas con los mismos valores de declaratoria de contingencias que los anteriores. El 12 de marzo de 2016 se declaró una precontingencia ambiental que permaneció por tres días, y el día 14 del mismo mes entró en vigor el HNC para todos los vehículos con holograma 1 y 2. Sin embargo, como hemos dicho, la mayoría de los autos con holograma 2 habían obtenido ya el semestre anterior el holograma 0, de tal manera que la medida de contingencia de detener el parque vehicular no funcionó, pues en lugar de retirar alrededor de dos millones de vehículos de la circulación durante la precontingencia, fueron únicamente poco más de 50 mil los que todavía tenían el holograma castigado. El 14 de marzo de 2016 se declaró la primera contingencia atmosférica por ozono de los últimos 14 años (es decir, lo que no se presentaba desde 2002).

Después de la contingencia y ante el desfase de los niveles de detonación con respecto al HNC, ya con más de 1 millón 700 mil vehículos anteriores a 2008 circulando a diario, el 6 de abril de 2016 las autoridades modificaron el Programa de Contingencias Ambientales Atmosféricas eliminando la fase de precontingencia y disminuyendo la declaratoria de contingencia de golpe, en plena temporada de ozono, de 180 a 150 puntos, es decir, 30 puntos menos de un día para otro.

La CAME también ajustó temporalmente el HNC estableciendo una restricción pareja a la circulación vehicular a todos los vehículos independientemente de su holograma. Es muy importante mencionar que la contingencia de marzo se dio con los niveles anteriores de detonación del programa, a diferencia de las posteriores contingencias. Eliminar la precontingencia fue un error grave porque esta fase establece medidas dirigidas a evitar la llegada de la contingencia. Por ello, es una fase que tendrá que regresar con nuevos métodos que ayuden a prevenir la contingencia.

De haberse seguido el modelo que se estableció en la anterior CAM de reducir cinco puntos la contingencia anualmente, en 2013 la contingencia debió haber sido detonada en 176 puntos, en 2014 con 171 puntos, en 2015 con 166, y este año deberíamos estarla detonando en 161 puntos Imeca, y no en 150. Esto no habría evitado la primera contingencia del 14 de marzo, pero de las ocho contingencias que hemos tenido durante 2016, solamente cuatro rebasaron los 161 puntos (las del 5 de abril; las del 14, 24 y 31 de mayo fueron detonadas con valores inferiores a 161 puntos).

Para entender el papel que juegan las contingencias y la necesidad de ajustarlas es importante aclarar lo siguiente:

1. Detonar precontingencias y contingencias no es una política de mejoramiento de la calidad del aire, sino una política de prevención de riesgos a la salud. Esgrimir estos riesgos para justificar reducir los niveles no es pertinente, pues en ese caso los niveles tendrían que ser muchísimo más bajos, ya que los actuales niveles siguen presentando riesgos.

2. Bajar los niveles de contingencia es útil para evitar la exposición de la población a concentraciones inusualmente altas de contaminantes atmosféricos, pero cada ciudad establece sus propios niveles de contingencia de acuerdo con sus índices regulares de contaminantes atmosféricos. El endurecimiento de las normas no implica el automático endurecimiento de los niveles de contingencia atmosférica ni en las mismas dimensiones.

3. Los niveles de contingencia no los establece la autoridad federal, sino los gobiernos locales.

4. Las normas de calidad del aire establecen los límites de exposición deseables para la protección de la salud, y la necesidad de no exceder esos niveles en ningún momento del año. Sin embargo, el cumplimiento de las normas no depende de las contingencias, sino de las políticas públicas ejecutadas para controlar las emisiones de contaminantes atmosféricos de manera permanente en las ciudades.

V. Una comunicación errática y engañosa que confunde a la sociedad

En el proceso de implementación de las medidas que se han asumido a partir de 2013, se ha incurrido en dos niveles erráticos de comunicación que han generado una gran confusión en la sociedad. El primero se refiere al mensaje que mandan las políticas públicas. En particular, el HNC fue un programa muy complicado y difícil de asimilar por la sociedad. Su mensaje durante 15 años fue que necesitábamos renovar el parque vehicular para disminuir la contaminación, y de ahí que el programa HNC estuviera diseñado para emigrar hacia el uso de vehículos con mejores tecnologías anticontaminantes. Todos los cambios al programa se dieron en ese sentido y lograron su objetivo, pues la ZMVM tiene el parque vehicular más renovado del país.

Pero en los últimos dos años el programa envió mensajes contradictorios: en 2014 el mensaje fue “castigo todos los sábados por tener un vehículo viejo”; en 2015, con la decisión atribuida a la Suprema Corte, fue que, independientemente de la tecnología del vehículo, este podría circular a diario, y en 2016, con la restricción pareja a todos los modelos por la contingencia, el mensaje es que, aunque los autos tengan tecnología de punta (a excepción de híbridos y eléctricos), no circularán un día a la semana.

Además del enfado de la gente por no haberse podido organizar a tiempo, y de los costos que representa el HNC temporal, el no entender las causas de la contaminación del aire y escuchar a las autoridades culpándose entre sí, hizo que la sociedad ya no le encuentre sentido a las decisiones pasadas y que incluso cuestione la utilidad del programa HNC.

Por otro lado, para defender algunas decisiones se ha recurrido a argumentos engañosos y políticas contradictorias:

1. La Ciudad de México modificó el Reglamento de Tránsito y bajó sensiblemente los límites de velocidad, y unos meses después se dispuso a eliminar los topes.

2. El jefe de Gobierno manifestó estar muy preocupado por la salud de la población y dijo que reducir los niveles de detonación de la contingencia era necesario e irreversible. Sin embargo, recientemente ha declarado que los niveles fueron bajados unilateralmente por la Cofepris y que tienen que ser revisados, aun cuando esta es una competencia local.

3. También descartó el apoyo a los taxis eléctricos, que venía impulsándose desde la administración anterior, con el argumento de su alto costo (diciembre de 2015), pero en mayo de 2016 anunció apoyos financieros para taxis híbridos y eléctricos.

4. Se ha esgrimido que la Ciudad de México no es la más contaminada del país porque la OMS presentó una jerarquización de las ciudades más contaminadas del mundo y la nuestra aparece en octavo lugar, después de otras zonas metropolitanas mexicanas. Pero desafortunadamente ese ranking se refiere a contaminación por partículas PM10 y no a contaminación por ozono, que es lo que ha causado las contingencias. En cuestión de ozono, la ZMVM sigue a la cabeza.

5. Se ha atribuido la contaminación a la industria del Estado de México y a la refinería de Tula. Efectivamente son fuentes muy importantes, pero todas ellas han estado presentes desde hace muchos años; no son nuevos factores que incidan especialmente en una elevación específica del ozono.

6. Se ha dicho que en realidad la contaminación no se ha elevado, sino que las normas son más estrictas. De hecho, el jefe de Gobierno declaró que con las normas actuales la administración de López Obrador habría entrado todos los días a contingencia. Aunque la calidad del aire es mejor ahora que hace 15 años, como se puede observar en la Gráfica, incluso tomando para todos los años anteriores los valores de la nueva NOM-020-SSA1-2014 de salud ambiental menores a 0.095 ppm, la contaminación en estos últimos tres años ha ido en ligero aumento y los días fuera de norma son más que antes.

Conclusiones

Las consecuencias de los errores cometidos en la implementación de estas medidas son muy graves: ponen en evidencia la pertinencia de las decisiones gubernamentales, exhiben la falta de coordinación metropolitana y la solvencia científica de las medidas; quitan legitimidad a todo el HNC, que enfrenta un riesgo severo de no seguir siendo apoyado por los ciudadanos; se genera una gran incertidumbre para la implementación de otras medidas para combatir la contaminación atmosférica, que serán difícilmente respaldadas por la población, y seguramente el mal manejo de la comunicación y los altos costos políticos, asumidos sin necesidad, inhibirán a otras autoridades del país en la implementación de programas de restricción de la circulación vehicular.

Aun cuando los errores cometidos han sido un factor determinante para empeorar la calidad del aire de la metrópolis, es importante reconocer que también existen otros factores que están incidiendo en la química atmosférica y que habrá que estudiar con mucho detenimiento, como el cambio climático, la calidad de las gasolinas, la laxitud de las normas de emisiones para vehículos nuevos y el descuido al combate de incendios.

La Ciudad de México fue la punta de la lanza en el combate a la contaminación del aire. Es la entidad que más ha trabajado, estudiado e invertido para lograr mejorar la calidad del aire de la región, y la que históricamente realizó las políticas ambientales más vanguardistas. Hoy no solamente regresan a la capital episodios de crisis atmosférica que habíamos dejado atrás, sino que todos los avances anteriores han sido desconocidos.

La autoridad federal ha tomado la batuta en la materia haciendo tareas que no le competen, como inspeccionar verificentros, decidir el HNC y asumir la comunicación social de los programas. Esto podría ser una oportunidad para esta agenda ante el vacío que ha dejado sobre todo la Ciudad de México. Sin embargo, desafortunadamente las decisiones federales tampoco han sido las mejores. La nueva norma de verificación es un paso adelante, pero insuficiente, nuevamente aislado, y que sigue privilegiando la compra de autos por encima de las emisiones reales de los mismos. Además, el nuevo mecanismo de verificación con equipos OBD-II para vehículos modelo 2006 en adelante no está blindado contra la corrupción, y encima no ataca a la corrupción central que se da precisamente para que los modelos anteriores (no los recientes) puedan pasar la verificación, que seguirá utilizando el método de siempre.

Finalmente, es preciso aclarar que no estamos ante el caso de políticas públicas impopulares que se asumen por responsabilidad y porque forman parte de una visión progresista de la ciudad. Por el contrario, han sido decididas bajo criterios electorales y mediáticos para cubrir el error de la anterior, empeorando la situación y, por supuesto, la calidad del aire y la legitimidad de los programas institucionales. Afortunadamente, el retroceso no es irreversible. Es posible retomar el camino y conseguir la meta de tener 365 días del año con buena calidad del aire. El próximo mes expondremos algunas de las soluciones.

Referencias

Programa para Mejorar la Calidad del Aire en la ZMVM 2011-2020, Comisión Ambiental Metropolitana, 2011.

Resumen Ejecutivo del Estudio Evaluación del Programa Hoy No Circula en la ZMVM, Centro Mario Molina para Estudios Estratégicos sobre Energía y Medio Ambiente, 2013.

Reporte del Programa Hoy No Circula Sabatino a 1.5 años de su implementación, SMA-GDF, 2010.

Revisión Crítica de Información sobre el Proyecto de Restricción Sabatina Vehicular, Clean Air Institute, 2007.

6 medidas metropolitanas para mejorar la calidad del aire, Comisión Ambiental Metropolitana, 2008.

Soluciones de fondo para mejorar la calidad del aire del Valle de México, Centro Mario Molina, mayo de 2016.

Sistema de Monitoreo Atmosférico de la Ciudad de México, Secretaría del Medio Ambiente de la Ciudad de México.

Informe La Calidad del Aire en América Latina: Una Visión Panorámica, Clean Air Institute, 2012.

Informe Nacional de Calidad del Aire 2014, México, Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, Semarnat, 2015.

¹ El holograma 2 se asignaba a los automóviles anteriores a 2008, los cuales no circulaban un día entre semana y todos los sábados. El holograma 0 se asigna a cualquier auto posterior a 2008 que cumpla con los niveles de emisión permitidos, y circula todos los días.

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MARTHA DELGADO PERALTA fue secretaria de Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal durante el periodo 2006-2012.

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