A unos días de que termine el plazo para la puesta en marcha del nuevo sistema de justicia en nuestro país, se presentan varios desafíos que, de no resolverse bien y a la brevedad, pondrán en peligro su buen funcionamiento.
Texto de María Novoa Cancela 23/06/16
A unos días de que termine el plazo para la puesta en marcha del nuevo sistema de justicia en nuestro país, se presentan varios desafíos que, de no resolverse bien y a la brevedad, pondrán en peligro su buen funcionamiento.
La reforma constitucional en materia de justicia penal y seguridad pública del 18 de junio de 2008 planteó un inmenso reto al Gobierno mexicano: la transformación de fondo del sistema de justicia penal y de todo su andamiaje para dejar atrás un anquilosado y probadamente ineficiente sistema inquisitorio y dar paso a uno de corte acusatorio. Desde la publicación de la reforma, estaba claro que su implementación requería de un enorme esfuerzo institucional —que solo rendiría frutos si se llevaba a cabo a través de la coordinación y cooperación interinstitucionales— y de una gran inversión de tiempo y recursos humanos y materiales, por lo que el legislador estableció un plazo —que consideró prudente— de ocho años para la consecución de este objetivo.
En 2013 —a cinco años de la publicación de la reforma—, el Centro de Investigación para el Desarrollo A.C. (CIDAC) realizó la primera versión del Reporte de hallazgos para medir el avance en la implementación y operación del sistema de justicia penal acusatorio (SJPA). Para ello, elaboró una metodología específica que también fue publicada en su momento. Un año más tarde, se actualizó el primero de estos documentos y se generó el Reporte de hallazgos 2014 bajo la misma lógica y metodología (que se sometió a un proceso de validación de expertos).
A pocos meses de cumplirse el plazo constitucional, sería de esperarse que el nivel de avance fuera cercano al 100%. Por ello, en CIDAC nos dimos a la tarea de elaborar el Reporte de hallazgos 2015, ya no tanto con el propósito de actualizar los anteriores documentos, sino de medir y evaluar el estado que guardan, a ocho años de la publicación de la reforma, los procesos de implementación y operación del sistema de justicia.
El 18 de junio de 2016 el SJPA estará operando formalmente en todo el país, es decir, en todos los territorios y para todos los delitos, tanto del fuero común, como del federal. Aun cuando para entonces las condiciones de operación del sistema de justicia fueran las ideales —lo que no es el caso—, su consolidación es un aspecto fundamental. Por ello, se han planteado los riesgos, con las correspondientes áreas de impacto y desafíos, que el CIDAC detectó que pueden presentarse el día después del 18 de junio, así como una estrategia para la consolidación del sistema de justicia, desde los ámbitos sectorial, institucional y ciudadano, con miras a homologar la calidad de la justicia en todo el país y garantizar que los objetivos de la reforma constitucional de 2008 sean finalmente alcanzados.
Por otro lado, el CIDAC llevó a cabo una clasificación de las entidades federativas con el objetivo de realizar un análisis del avance presentado en las condiciones de implementación a nivel estatal. En ninguno de los casos las entidades federativas lograron alcanzar siquiera el estándar establecido para 2014, y únicamente seis entidades han superado el estándar de 2013, lo que hace evidente que aún no estamos cerca de contar con un sistema de justicia penal eficaz, eficiente y que asegure el respeto a los derechos humanos de los imputados y las víctimas.
Considerando el avance promedio que cada entidad federativa ha mostrado desde 2013 en el proceso de implementación y la brecha que las separa del estándar ideal, a nivel nacional nos llevará en promedio 11 años alcanzar el nivel óptimo para que el sistema de justicia penal opere de manera eficaz y adecuada.
El 19 de junio de 2016, como ya se dijo, todo el país estará utilizando formalmente el SJPA, pero muchas de las ausencias y fallas en el proceso de implementación —señaladas por el CIDAC en sus tres reportes— continuarán presentes y, evidentemente, no se corregirán de un día para otro. Por ello, el CIDAC identificó una serie de desafíos que, de no atenderse, pondrían en riesgo la consolidación del SJPA y amenazarían su sustentabilidad (ver el Diagrama 1). En particular, detectamos dos tipos de desafíos: los institucionales, que se refieren a los temas que pueden ser atendidos por las instituciones de forma individual, y los sistémicos, que son los que afectan a todas las instituciones del sistema de justicia y cuya solución depende de acciones coordinadas. Si estos focos rojos se ignoran, la operación del SJPA no será la idónea, habría bajos índices de efectividad e incluso se podrían presentar violaciones a los derechos humanos, lo que podría dañar irreversiblemente la legitimidad del SJPA y comprometer su consolidación en el mediano plazo.
Otra asignatura pendiente es modificar la percepción ciudadana sobre el sistema de justicia. Actualmente, la cifra negra2 es de 92.8% a nivel nacional. Los principales motivos que disuaden a la población de realizar una denuncia son: (1) considerarla como una pérdida de tiempo (32.2%), y (2) desconfianza en la autoridad (16.8%). Durante 2014, en el 53.8% de las investigaciones iniciadas “no pasó nada” o “no se resolvió la denuncia”, de acuerdo con los usuarios.
Partiendo del supuesto de que el 18 de junio contaremos con el marco normativo nacional completo3 y el SJPA estará operando formalmente en todo el país, el 19 de junio su consolidación inicia la etapa de prueba más importante. Sin embargo, este faltante estará presente debido a que no se logró la aprobación en este primer periodo legislativo del año 2016.
1. Desafíos sistémicos
a. Ausencia de criterios de interpretación de leyes e instrumentos para su cumplimiento: dado que la operación del SJPA se encuentra en una etapa temprana, existen pocos criterios de interpretación de las leyes (tesis aisladas o jurisprudencia) emitidos por el Poder Judicial, lo que podría generar, en los meses o años siguientes, resoluciones diversas por parte de los jueces y, en cierta forma, incertidumbre jurídica para los involucrados en los procesos penales.
Es necesario poner atención a las implicaciones de la interacción entre el SJPA y el juicio de amparo, pues puede dar lugar a impugnar una serie de anomalías en los procesos penales, como detenciones irregulares aduciendo flagrancia; uso de arraigo injustificado; dilación en la puesta a disposición de los detenidos, y realización de diligencias sin la presencia de un abogado defensor. Uno de los mayores desafíos es el desconocimiento por parte de algunos jueces de Distrito de los principios y la lógica del SJPA, lo que podría tener una incidencia negativa en la resolución de los amparos e incluso en el mismo desarrollo de los procesos.4
b. Ausencia de coordinación interinstitucional: muchas acciones de implementación se produjeron de forma aislada y se ignoró la necesidad de conjugar esfuerzos institucionales para garantizar una operación coordinada. Persisten importantes asimetrías de capacidades entre las instituciones operadoras y no existen canales efectivos de comunicación y coordinación que posibiliten una operación eficiente, como sistemas informáticos, manuales y protocolos que hagan posible una investigación, procesamiento y gestión exitosa de los asuntos.
2. Desafíos institucionales
a. Deficiencias en la reorganización y gestión institucional: la falta de una estrategia nacional de implementación derivó en una dinámica de prueba y error en las instituciones del SJPA que continúa hasta estos días, lo que ha generado una diversidad de modelos de organización y gestión. En las procuradurías y fiscalías se requiere desarrollar unidades de atención temprana, de atención a víctimas y de seguimiento de las medidas cautelares; áreas de justicia alternativa; unidades de investigación funcionales y esquemas de ministerios públicos lineales. En los poderes judiciales es necesario diferenciar las funciones jurisdiccionales de las administrativas y establecer una gestión eficiente que compense las carencias en instalaciones y salas de juicio oral que obligan a postergar audiencias y a modificar las agendas. El desafío está en homologar la forma en la que operan todas las instituciones del SJPA.
b. Deficiencias en el desarrollo de habilidades, competencias y profesionalización de operadores: si bien se han realizado esfuerzos en materia de capacitación, aún existen rezagos considerables en ciertas instituciones. Más allá del número de asistentes a las actividades de capacitación, el desafío es evaluar la calidad de la misma. El mayor reto es garantizar la profesionalización y mejora continua de los operadores para evitar una alta rotación de personal e incertidumbre laboral que impidan brindar un servicio de calidad. El servicio profesional de carrera —contemplado en la mayoría de las leyes y reglamentos— aún no opera de forma estandarizada a nivel nacional. Asimismo, es prioritaria la profesionalización de la defensa privada para no sobrecargar a las defensorías públicas y para que todos los imputados cuenten con una defensa técnica de calidad, por lo que es necesario fortalecer a las instituciones formadoras de abogados.
c. Ausencia de mecanismos de evaluación y seguimiento: solo es posible mejorar si se cuenta con información precisa sobre las buenas prácticas y las áreas de oportunidad, por lo que es necesario consolidar el uso de criterios homogéneos y compartidos por las instituciones —a nivel local y federal— para medir y dar seguimiento a la operación del SJPA.
d. Simultaneidad y rezago de sistemas procesales: existe simultaneidad de dos o hasta tres códigos procesales (sistema penal tradicional, sistema penal acusatorio local y Código Nacional de Procedimientos Penales, cnpp) en las entidades federativas.5 Las instituciones tienen el desafío de atender el rezago de sistemas procesales anteriores, sin que esto afecte la calidad de su desempeño con respecto a los procesos de operación del SJPA.
e. Poco uso de salidas alternas y formas de terminación anticipada: menos del 4% de las sanciones en México contemplan el uso de alternativas como las multas o la reparación del daño. El sistema de justicia se ha reducido a la aplicación de penas de prisión. De acuerdo con una proyección del Comité de Evaluación de la Secretaría Técnica (Setec), los estados podrían canalizar a los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos Penales (mascp) entre el 25 y el 40% de los asuntos presentados,6 lo que descongestionaría significativamente el sistema de justicia. Por otra parte, el uso adecuado de los procedimientos abreviados y los criterios de oportunidad pueden abonar a lograr una mayor eficiencia y eficacia en la procuración y administración de justicia. No obstante, existe un alto riesgo de que se haga un uso incorrecto del procedimiento abreviado, pues podría implicar que gente inocente se declare culpable solo por la incapacidad de costear una defensa adecuada y por miedo a la amenaza de una sentencia mucho mayor.7 Por ello es necesario que en México su uso esté acompañado por una defensa pública de calidad.
f. Ausencia de una investigación de calidad: el artículo 21 constitucional establece que la investigación de los delitos corresponde a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando del Ministerio Público (mp). Históricamente, los mp se han hecho cargo de las investigaciones y existe resistencia a trasladar esta función a las policías. Es necesario modificar esta tendencia, lo que implica que se deben fortalecer las capacidades de investigación de las policías. Por otra parte, dado el contexto de inseguridad en México y la demanda ciudadana de resultados, se corre el riesgo de que se normalicen los abusos a los derechos humanos en el país.8 El SJPA tiene el desafío de desincentivar estas prácticas garantizando una investigación científica de calidad, controles de detención eficaces y el estricto respeto a los derechos humanos.
g. Coexistencia de combate a la delincuencia y operación del SJPA: la reforma constitucional introdujo un “régimen de excepción” para la persecución de la delincuencia organizada, cuyos lineamientos se establecen en la respectiva Ley Federal. Es necesario poner atención a la operación simultánea de ambos sistemas para evitar que el régimen de excepción —en pos de la obtención de resultados9— pueda llegar a ser utilizado para justificar abusos a derechos humanos.10 Las instituciones del SJPA tienen el desafío de garantizar una persecución efectiva de la delincuencia organizada que no excluya el estricto respeto a los derechos humanos de los imputados.
h. Ausencia de difusión del SJPA: de acuerdo con la encuesta elaborada por la Setec, solo el 11% de la población conoce la reforma constitucional de 2008 y el 26% está al tanto de la operación del SJPA en su entidad.11 Es urgente actualizar el diagnóstico sobre el conocimiento ciudadano e incrementar los esfuerzos de socialización del tema para incentivar la demanda de los servicios ofrecidos por el SJPA. Asimismo, existe el riesgo de que los medios de comunicación, por desconocimiento, incurran en violaciones a la presunción de inocencia o incluso interfieran en las investigaciones y procesos. El reto de los periodistas es especializarse en el SJPA para informar a la población y no generar falsas expectativas.
Las instituciones tienen pendiente propiciar un mayor acercamiento a la ciudadanía, incluyendo, desde luego, a las poblaciones alejadas de los centros urbanos y demográficos, así como fortalecer las capacidades para que los operadores utilicen un lenguaje accesible y de fácil comprensión en las audiencias. De otra manera la justicia seguirá funcionado sobre mecanismos verticales y lejanos a la población.
La implementación del SJPA se constituyó por 33 procesos arrítmicos y paralelos que dieron como resultado sistemas de justicia de distintas calidades. El proceso se caracterizó por la improvisación y por una dinámica de prueba y error que en la mayoría de los casos se tradujo en acciones aisladas, desarticuladas y de poco impacto. Por ello, es necesario que el día después del 18 de junio se produzca una estrategia nacional que logre consolidar el sistema a través de una ruta crítica y actores definidos. Solo así se logrará homologar la calidad de la justicia y garantizar que los objetivos de la reforma constitucional de 2008 sean finalmente alcanzados. En el Diagrama 2 se muestra una representación gráfica de la estrategia propuesta por el CIDAC.
A partir de la identificación de los riesgos sistémicos e institucionales que deben atenderse después del 18 de junio de 2016, el CIDAC propone una estrategia para la consolidación del sistema de justicia penal acusatorio que tiene como objetivo contribuir a garantizar la viabilidad y sustentabilidad de este en el mediano y largo plazos.
Dicha estrategia contempla una temporalidad de 11 años, periodo que, de acuerdo con el cálculo del CIDAC, es el necesario para garantizar un nivel idóneo de operación. Asimismo, se prevén tres ámbitos de aplicación: (1) sectorial, que se refiere a acciones que integren y aglomeren las distintas perspectivas del sector de justicia penal nacional; (2) institucional, que corresponde a atender a las distintas instituciones del SJPA de forma particular, y (3) ciudadano, que se refiere al impacto de las acciones institucionales en las experiencias de los ciudadanos. Todo lo anterior en estricto respeto a los derechos humanos y al marco legal del sistema de justicia penal en México.
1. Ámbito sectorial: se requiere desarrollar una instancia nacional técnica interinstitucional que deberá operar de forma permanente, con el objetivo de homologar los esfuerzos de las instituciones federales y locales y dictar las bases de la operación del SJPA nacional. Su propósito no será “unificar” o “centralizar” —los ocho años de implementación han demostrado la inoperancia de este enfoque, dado que ignora las particularidades del país—, sino establecer “lineamientos y estándares mínimos”, bajo los ejes de eficiencia y respeto a los derechos humanos, con el fin de que sean las instituciones, en lo particular, las que los adapten y ajusten a sus contextos y necesidades específicos. Además de dictar políticas nacionales homologadas, esta instancia será la encargada del seguimiento y la evaluación del sector de justicia penal nacional.
2. Ámbito institucional: cada una de las instituciones federales y locales retomarán, de forma obligatoria, los lineamientos mínimos establecidos por la instancia nacional, ajustando a ellos sus procesos de armonización normativa, capacitación, reorganización y gestión institucional, entre otros, y adaptándolos a sus necesidades particulares. El mayor reto es el desarrollo de políticas integrales —que consideren el proceso de ejecución y los ejes de impacto— que sean acompañadas de acciones de seguimiento y evaluación. La instancia nacional técnica interinstitucional y las instituciones federales y locales del SJPA constituirán el “Sistema Nacional de Impartición de Justicia Penal”, cuya finalidad será alinear objetivos y evitar —como ha ocurrido— acciones desarticuladas y aisladas. La interacción exitosa entre el ámbito sectorial y el institucional solo será posible si se garantiza el respaldo político de los titulares de las instituciones y un flujo de información eficaz. Se requiere de una gran base de datos, integrada por la instancia nacional, para la toma de decisiones. La información generada por los mecanismos de evaluación deberá alimentar los trabajos de la instancia nacional para emprender acciones que consoliden los esfuerzos o replanteen la ruta, según sea el caso.
3. Ámbito ciudadano: el objetivo final del Sistema Nacional de Impartición de Justicia será incidir en la experiencia del ciudadano frente al SJPA, por lo que los esfuerzos deberán centrarse en tres objetivos: (1) incrementar la percepción positiva y la confianza pública en las instituciones; (2) aumentar la protección de los derechos humanos de las personas involucradas en el sistema, y (3) dar respuesta eficaz a los conflictos sociales. El vínculo entre este y el ámbito institucional lo constituye un servicio de calidad, accesible y efectivo. A su vez, un desempeño positivo de las instituciones del SJPA contribuirá a incrementar la legitimidad del sistema en su totalidad, la gran tarea pendiente del sector.
“Acuerdos de la décimosegunda sesión ordinaria del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal”, celebrada el 14 de julio de 2014, en Diario Oficial de la Federación, 6 de agosto de 2014.
“Acuerdos de la décimocuarta sesión ordinaria del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal”, celebrada el 25 de agosto de 2015, en Diario Oficial de la Federación, 15 de octubre de 2015.
“Acuerdo por el que establecen las políticas para la obtención y aplicación de los recursos destinados a la implementación de la reforma del Sistema de Justicia Penal, a favor de las entidades federativas para el ejercicio fiscal 2016”, en Diario Oficial de la Federación, 21 de diciembre de 2015.
CIDAC, Reporte de hallazgos 2014 sobre los avances de la implementación y operación del Sistema Penal en México, México, 2014.
—-, Reporte de hallazgos para el seguimiento y evaluación de la implementación y operación del nuevo Sistema de Justicia Penal en México, México, 2013.
Comité para la Evaluación y Seguimiento de la Implementación del nuevo sistema de Justicia Penal del Corte Acusatorio, Informe semestral de las acciones, actividades y resultados, México, octubre de 2015.
“Decreto por el que se expide el Código Nacional de Procedimientos Penales”, en Diario Oficial de la Federación, 5 de marzo de 2014.
INEGI, Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2015.
“Lineamientos para apoyar la implementación del sistema de justicia penal en las entidades federativas”, Diario Oficial de la Federación, 31 de enero de 2014
Secretaría Técnica del Consejo de la Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (Setec), Nueva metodología de clasificación y estratificación de las entidades federativas, México, 2015.
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Ejes estratégicos y programas de seguridad nacional, México, 15 de enero de 2016.
1 Este artículo está basado en el reporte “Hallazgos 2015: Evaluación de la implementación y operación a ocho años de la reforma constitucional en materia de justicia penal” del CIDAC.
2 El porcentaje de delitos no denunciados o que no derivaron en una averiguación previa o carpeta de investigación.
3 Incluidas la Ley Nacional de Ejecución Penal y la Ley contra la Delincuencia Organizada, entre otras.
4 Por ejemplo, la facultad del juez de distrito de solicitar información que no ha sido vertida por las partes en la audiencia. Además, el amparo suele ser más lento y complejo que los procedimientos orales, y la promoción del mismo puede incidir en el desarrollo de lo segundo.
5 Las 15 entidades que ya contaban con un código acusatorio local tendrán tres códigos procesales aplicados de forma simultánea, mientras que en el resto de las entidades serán dos.
6 Existen estados donde se canaliza un porcentaje considerable de asuntos a estas alternativas (en Oaxaca el 22%, en Chihuahua el 39.9% y en Guanajuato el 30%), pero también los hay en donde su uso es mínimo (alrededor del 0.5%) como Sonora, San Luis Potosí, Sinaloa y el Estado de México.
7 En Estados Unidos el 95% de las sentencias condenatorias se logran por medio de plea bargains (figura parecida al procedimiento abreviado mexicano), con las que el imputado se declara culpable a cambio de una sentencia menor o del retiro de algunos de los cargos en su contra.
8 El reciente informe sobre México en el año 2014, elaborado por el Departamento de Estado de los Estados Unidos, reporta tortura (552 quejas en la CNDH) y detenciones ilegales (663 quejas en la CNDH), entre otras violaciones a los derechos humanos.
9 De acuerdo con la ENVIPE 2015, 58% de la población considera que la inseguridad y la delincuencia son el problema más importante que afecta a su entidad federativa, y 73.2% considera que vivir en su estado es inseguro a consecuencia de la delincuencia.
10 Por ejemplo, el arraigo no ha mostrado ningún incremento en la “eficacia” en el combate a la delincuencia, pero lo que sí ha hecho es exponer a los detenidos a condiciones propicias para la violación de derechos. La CNDH cuenta con 807 expedientes de queja de personas sometidas a arraigo de 2007 a 2014, y de estos el 54% se debe a tratos crueles.
11 Incluso en las entidades federativas en las que el sistema tiene varios años operando, como Chihuahua, Estado de México y Morelos, el conocimiento sobre la reforma no es muy alto: 18, 16 y 15%, respectivamente.
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MARÍA NOVOA CANCELA es investigadora y directora del Área de Justicia del CIDAC.
