No todas las disputas penales pueden recibir el mismo tratamiento. Es necesario contar con formas alternativas de justicia y con un sistema acusatorio que respete los derechos humanos de todos los involucrados.
Texto de Carlos de la Rosa Xochitiotzi 23/05/16
No todas las disputas penales pueden recibir el mismo tratamiento. Es necesario contar con formas alternativas de justicia y con un sistema acusatorio que respete los derechos humanos de todos los involucrados.
Los procesos tradicionales del sistema de justicia penal han sido incapaces de responder a las exigencias y cumplir las expectativas de la ciudadanía. La congestión de este sistema y los vicios en su operación han provocado una percepción generalizada de insatisfacción, evidenciada por los bajos niveles de confianza ciudadana en las autoridades. Los procesos penales tradicionales resultan complejos e inaccesibles para la mayoría de los ciudadanos, además de que ignoran sus intereses y preocupaciones. Sin embargo, históricamente en México todo se pretende resolver acudiendo al derecho penal como si el rigorismo punitivo pudiera encausar todos los problemas sociales. Como ejemplo de ello, el uso de sanciones alternativas al encarcelamiento es mínimo (ver la Gráfica 1).
Dado que cada vez resulta más evidente que es improductivo dar el mismo tratamiento a todos los conflictos penales, en las últimas décadas los sistemas de justicia penal alrededor del mundo han experimentado con mecanismos complementarios que ofrecen respuestas distintas y adecuadas a los diferentes fines de la justicia y, además, propician un desempeño más eficiente del Estado frente al fenómeno delictivo. Estos mecanismos buscan responder a la insatisfacción y frustración con el sistema de justicia penal, característica común en muchos países que constituye el principal motivo detrás del interés por desarrollar mecanismos alternativos para responder al crimen (UNODC, 2006). De acuerdo con los “Principios básicos para la aplicación de programas de justicia restaurativa en materia penal” del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, los mecanismos alternativos de solución de conflictos penales (MASCP) se definen como: “cualquier proceso en el cual la víctima y el delincuente y, cuando sea necesario, cualquier otro individuo o miembro de la comunidad afectada por el delito, participan de forma conjunta y activa en la resolución de conflictos derivados del delito, por lo general con la ayuda de un facilitador”.
Debido a que se trata de un concepto relativamente nuevo, aún se encuentra en proceso de evolución y definición. Todavía no existe consenso respecto de la acepción, y para denominar a los MASCP se ha acudido a una gran diversidad de terminologías.2 Por ello, es importante —antes de analizar el caso mexicano— precisar la diferencia entre los dos términos más usados para referirse a este tipo de mecanismos. En el ámbito internacional el concepto más utilizado es el de “justicia restaurativa”, que hace alusión a un enfoque que prioriza la restauración del daño causado por la comisión del delito a partir de un trato diferenciado entre víctima y ofensor. En México, por el contrario, “justicia alternativa” es el término más común, el cual hace referencia a cualquier alternativa, en estricto sentido, al proceso penal tradicional —incluida, por ejemplo, la suspensión condicional del proceso—,3 que no necesariamente implica que la reparación del daño se logre por medio del diálogo de las partes, pero sí la extinción de la acción penal.4
La habitual ineficacia judicial mexicana y el incremento de violencia a partir del año 2007, aunados a las exigencias de la sociedad civil organizada, impulsaron la publicación de una reforma constitucional en materia de justicia penal el 18 de junio de 2008. La reforma apostó por transitar del antiguo sistema de justicia penal inquisitivo a un sistema acusatorio respetuoso de los derechos humanos; o como se conoció de forma popular, se decidió pasar del anterior sistema escrito a la justicia de los “juicios orales”. La exposición de motivos de la reforma lo planteó en los siguientes términos:
[…] una de las más evidentes inquietudes de la sociedad mexicana hoy día se refiere a la ineficacia del sistema de justicia penal en el país. Esto es, que la procuración e impartición de justicia lejos de satisfacer las necesidades de los sujetos que intervienen en su sustanciación, se han visto rebasadas por prácticas de corrupción e inequidad provocando que víctimas y acusados padezcan, indistintamente, la incertidumbre jurídica e impunidad que caracteriza al sistema.
Detrás de la ambiciosa modificación constitucional e institucional se encontraba la pretensión de lograr una mayor eficiencia en la persecución del delito, siempre garantizando el respeto a los derechos humanos de las partes. El expansionismo penal y una política criminal deficiente que no establecía alternativas a la cárcel habían derivado en cárceles con 40% de personas sin sentencia y una operación del sistema carcelario al 130% de su capacidad. Esto representa un gasto aproximado de 213 pesos diarios por interno, lo cual implica que solo para mantener a las personas en prisión preventiva se invierten 22 millones 970 mil pesos al día y 8 mil 269 millones de pesos al año (De la Rosa y Moreno, 2015).
A partir de junio de 2008 iniciaron 33 procesos de transformación —32 en las entidades y uno en la Federación— que de forma arrítmica e improvisada buscaron adoptar las obligaciones impuestas por la reforma, entre ellas la necesidad de contar con centros de Justicia Alternativa. Para agosto de 2013, 26 leyes locales de justicia alternativa habían sido promulgadas. Más allá de las distintas denominaciones para los diferentes tipos de MASCP, la multiplicidad de leyes era relevante porque adoptaban diversas metodologías que —en algunos casos— representaban divergencias considerables en la adopción de los principios ideales de la justicia alternativa. Con el fin de atender esta situación y garantizar la homologación de la justicia en México, el 5 de septiembre de 2013 se promulgó una reforma a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución que facultó al Congreso de la Unión para expedir una legislación única en materia procedimental penal, así como legislaciones nacionales en materia de ejecución de penas y de mecanismos alternativos de solución de controversias.
Con fundamento en dicha reforma, el 29 de diciembre de 2014 se publicó una Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal. La elaboración de una ley nacional significó una noticia positiva para el proceso de implementación de la reforma penal de 2008 y, en particular, para garantizar la sustentabilidad y viabilidad de los MASCP en la operación diaria de las instituciones del sistema de justicia. Finalmente se contó con una ley marco que estableció las reglas y principios generales de la operación de los MASCP en el país. La ley optó por tres tipos de mecanismos: la conciliación, la mediación y la junta restaurativa. Las dos primeras presentan similitudes en cuanto a que ambos mecanismos implican la participación del requerido y el solicitante, más un tercero imparcial (llamado por la ley “facilitador”), quien propicia alcanzar un acuerdo o, en su caso, lo sugiere. La junta restaurativa implica la participación de un mayor número de personas de la comunidad. Al respecto, la Ley Nacional ha recibido críticas debido a que tanto la mediación como la conciliación no responden necesariamente a los requerimientos de la materia penal. Los críticos señalan que estos dos mecanismos —como se establecieron en dicha ley— no forzosamente implican un enfoque restaurativo, requisito de la materia penal, sino que se limitan a buscar un acuerdo por medio de negociación de manera similar a lo que ocurre en la materia mercantil o civil.
En relación con la procedibilidad, el catálogo de delitos susceptibles de resolverse por justicia alternativa no fue definido por la Ley Nacional. En principio no hay limitaciones en cuanto al tipo de delitos que pueden ser resueltos por medio de justicia alternativa; de hecho, en la experiencia internacional existen reportes de resoluciones exitosas derivadas de los MASCP para delitos que involucran violencia severa (UNODC, 2006). En México cada entidad federativa y la Federación tendrán la facultad de determinarlos por medio de su legislación penal siempre y cuando se trate de delitos que se persiguen por querella, delitos culposos o delitos patrimoniales cometidos sin violencia. De acuerdo con una proyección del Comité de Evaluación de la Secretaría Técnica para la Implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal (Setec), los estados podrían canalizar a los MASCP entre 25 y 40% de los asuntos presentados ante las instituciones del sistema de justicia penal, una cifra nada despreciable. Lo anterior resulta aún más destacable si consideramos que el principal objetivo de los MASCP no es descongestionar el sistema de justicia penal, sino garantizar la reparación del daño causado por delitos.
La posibilidad de que la justicia alternativa se consolide en la operación diaria de las instituciones del sistema de justicia penal se encuentra condicionada principalmente a que las partes involucradas encuentren su experiencia satisfactoria. Lo anterior solo se puede alcanzar si se posibilita una participación activa de las partes y la existencia de condiciones que les permitan expresar libremente sus visiones e intereses. Por ello, la evaluación de la efectividad de los MASCP debe necesariamente tomar en cuenta la experiencia y el grado de satisfacción de los usuarios (UNODC, 2006). Con el fin de conocer la experiencia de las personas, durante el segundo semestre de 2015 el Centro de Investigación para el Desarrollo, A. C. (CIDAC) llevó a cabo 458 encuestas a usuarios de MASCP en las entidades de Morelos, Estado de México y Oaxaca.
Del total de usuarios entrevistados, 44% reportó estar “muy satisfecho” y 24% dijo estar “algo satisfecho” con el proceso. Asimismo, 89% está de acuerdo con los MASCP como una buena forma para resolver un conflicto, y 9 de cada 10 usuarios los recomendaría a un familiar o conocido. Los resultados de la encuesta —aunque con ligeras variaciones entre entidades— resultan contundentes: los MASCP generan un alto grado de satisfacción en las personas que participan en ellos, resultados muy distintos a los reportados por los usuarios de los procesos tradicionales del sistema de justicia penal (ver la Gráfica 2).
Además, 69% de los usuarios reportó estar “muy de acuerdo” y 27% “de acuerdo” con la afirmación “durante el proceso se me permitió expresar libremente mis necesidades y pretensiones”. Al preguntarles si el facilitador se desempeñó de forma imparcial y respetuosa, 71% estuvo “muy de acuerdo” y 26% estuvo “de acuerdo”. Los resultados observados en las tres entidades federativas son congruentes con las premisas generales establecidas por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés) a partir de la evaluación de los mecanismos en distintos países: que tanto víctimas como ofensores evalúan los procesos alternativos como más justos y satisfactorios que los del sistema de justicia penal convencional (UNODC, 2006).
Las respuestas de los usuarios resultan especialmente relevantes en el marco de los postulados de la “justicia procedimental”. Las hipótesis de esta establecen que si los usuarios perciben que los operadores del sistema de justicia están actuando de forma imparcial y objetiva, se incrementan las posibilidades de que los consideren legítimos y respeten voluntariamente sus decisiones con independencia del sentido de las mismas (Tyler, 2006). Es decir, la percepción que tiene el ciudadano respecto de las autoridades recae principalmente en la forma en la que es tratado durante los procedimientos a los que es sujeto (Fierro, 2015). Por el contrario, si los usuarios perciben un trato injusto o un sesgo en los operadores del sistema —como suele ocurrir en los procesos tradicionales— la institución sufre una pérdida de legitimidad y confianza.
Los resultados positivos de la justicia alternativa no se restringen al ámbito de la sola percepción. Además de que 72% de los usuarios resolvió su conflicto en menos de un mes, 9 de cada 10 reportó no haber tenido ningún gasto asociado directamente con el mecanismo. Es decir, los MASCP están siendo proveídos de forma gratuita a los usuarios, lo cual es muy distinto a lo que ocurre con el proceso penal tradicional. De acuerdo con una encuesta realizada a familiares de internos de prisiones en el estado de Morelos y en la Ciudad de México, más del 70% de los entrevistados reportó haber gastado dinero en servicios legales (Pérez Correa, 2014). A lo anterior habrá que sumar el impacto positivo en los recursos públicos. En México el costo promedio de una investigación penal es de entre 12 mil y 14 mil pesos; el costo del proceso penal es de 18 mil pesos, mientras que el de un mecanismo alternativo es, en promedio, de mil 500 pesos (Zepeda, 2014).
Sin embargo, el mayor hallazgo en términos de la posibilidad de modificar la percepción ciudadana del sistema de justicia penal consiste en el hecho de que 86% de quienes ya habían firmado un acuerdo expresó que lo consideraron justo. El análisis de los resultados de la encuesta sugiere que existe una relación entre una experiencia positiva durante el desarrollo del mecanismo de justicia alternativa y una percepción positiva del resultado final del mismo.5 No sobra señalar que de acuerdo con la “Primera encuesta realizada a población interna en centros federales de readaptación social”, 63.2% de los encuestados —juzgados por los procesos tradicionales del sistema de justicia penal— se refirió a su sentencia como “nada justa”, 14.1% la evaluó como “poco justa”, 15.2% como “algo justa” y únicamente 6.6% dijo considerarla “muy justa” (Pérez Correa, 2012) (ver la Gráfica 3).
A pesar de las buenas noticias, aún existen deficiencias institucionales que comprometen el cumplimiento de algunas de las obligaciones establecidas por la Ley Nacional. Dado que el objetivo último de los MASCP es la resolución del conflicto por medio de la reparación del daño, asegurar el cumplimiento del acuerdo debe ser prioritario para los centros de Justicia Alternativa. En este sentido, la falta de personal y recursos económicos ha impedido contar con áreas encargadas exclusivamente del monitoreo del cumplimiento de los acuerdos —como lo establece la Ley Nacional. Lo anterior no solo obliga a los facilitadores a desempeñar funciones adicionales para darle seguimiento a los acuerdos, sino que pone en riesgo la consolidación en el tiempo de los MASCP.6
Si bien la burocratización resulta indeseable y es posible que, siempre que la carga de trabajo no sea excesiva, los facilitadores se hagan cargo de dar seguimiento al cumplimiento de los acuerdos, este tipo de arreglos resulta insostenible en el largo plazo. La garantía de no repetición es el corazón de la justicia alternativa y, en este sentido, el mayor riesgo de los arreglos actuales es que un monitoreo deficiente puede acarrear la falta de cumplimiento de los acuerdos, lo que a su vez podría impactar negativamente en la percepción de la ciudadanía (Uprimny y Saffon, 2005).
Asimismo, aunque se encuentra contemplado en la legislación, continúa ausente la implementación de un servicio profesional de carrera que garantice estabilidad y desarrollo profesional a los facilitadores. La inversión en materia de capacitación que se ha realizado hasta ahora resulta insuficiente si continúan ausentes condiciones laborales óptimas para los facilitadores. De no atender este problema se corre el riesgo de una alta rotación y más curvas de aprendizaje que retardarían los beneficios —que ya comienzan a observarse.
A pesar de estas ausencias, los usuarios se refieren a la justicia alternativa como neutral, sin sesgos, honesta, justa y respetuosa. La calificación es muy distinta a la recibida por el sistema tradicional penal, que se percibe como vertical, con un exceso de formalidades que tienden a ignorar las necesidades de las partes. Por ello, la mayor recomendación es ampliar la cobertura de los mecanismos de justicia alternativa por medio de lineamientos claros que permitan la remisión de una mayor cantidad de asuntos. Resulta fundamental que el proceso para la toma de decisiones relacionado con las remisiones a justicia alternativa sea tan claro y transparente como sea posible. La apuesta debe ser más y mejores mecanismos de justicia alternativa; sus beneficios están comprobados: los MASCP representan una forma innovadora de hacer justicia de manera transparente y horizontal que garantiza que los usuarios queden satisfechos con el resultado del mecanismo no por el sentido de la resolución, sino porque perciben que se arribó a ella por medio de un proceso justo que considera sus intereses y en el que participan de forma activa. Esto último en un país como el nuestro sí resulta una novedad.
De la Rosa, Carlos y Mireya Moreno, “Encarcelar nos cuesta muy caro”, Forbes, 2015.
Fierro, A., “Los masc dentro del nuevo sistema penal: Una herramienta para construir confianza”, en Ensayos sobre la implementación de la reforma penal, CIDAC, México, 2015.
Pérez Correa, Catalina, Las mujeres invisibles: Los verdaderos costos de la prisión, BID, México, 2014.
—- et ál., Primera encuesta a población interna en centros federales de readaptación social, CIDE, México, 2012.
Tyler, Tom R., Why People Obey the Law, Princeton University Press, 2006.
—-, La obediencia del derecho, Siglo del Hombre Editores/Universidad de los Andes, Bogotá, 2014.
UNODC, Manual sobre programas de justicia restaurativa. Serie de manuales sobre justicia penal, onu, Nueva York, 2006.
Uprimny, R. y M. P. Saffon, “Justicia transicional y justicia restaurativa: Tensiones y complementariedades”, en Entre el perdón y el paredón: Preguntas y dilemas de la justicia transicional, Angelika Rettberg (compiladora), Universidad de los Andes, Bogotá, 2005.
1 Este artículo presenta algunos de los hallazgos más relevantes de la investigación “La otra justicia: Reporte sobre la operación de la justicia alternativa en México”, elaborado por el CIDAC.
2 “Justicia comunitaria”, “justicia positiva”, “justicia relacional”, “justicia restaurativa”, “justicia reparadora” y “justicia alternativa”, entre otras.
3 La suspensión condicional del proceso se refiere al planteamiento formulado por el Ministerio Público o por el imputado que contiene un plan detallado sobre el pago de la reparación del daño y el sometimiento del imputado a una o varias condiciones más.
4 Debido a que es el más aceptado en México y retomado por la Ley Nacional en la materia, utilizaremos el término de justicia alternativa.
5 Esto sería congruente con la teoría de la justicia procedimental mencionada anteriormente. De acuerdo con el concepto de justicia procedimental desarrollado por Tom R. Tyler, la forma y condiciones en las que se llevan a cabo los procesos legales —desde la perspectiva y experiencia del individuo— determinan la confianza en y la legitimidad de las autoridades, lo que —en última instancia— influye de forma determinante en el cumplimiento del derecho (Tyler, 2014).
6 Una de las limitaciones de la encuesta fue que únicamente se entrevistó a usuarios que estaban inmersos en un MASCP o que acababan de firmar el acuerdo, y por ello no resultó posible conocer —desde la perspectiva de los usuarios— cuántos de los acuerdos firmados efectivamente se cumplieron. Contar con este último dato hubiera contribuido a saber si la perspectiva positiva que tuvieron los usuarios durante el procedimiento del MASCP y recién concluido el mismo se sostuvo en el tiempo, y si el seguimiento al cumplimiento de los acuerdos logra realmente su propósito.
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CARLOS DE LA ROSA XOCHITIOTZI es abogado por la UNAM e investigador del CIDAC, @delarosacarlos.
DOPSA, S.A. DE C.V
