La actividad minera en áreas naturales protegidas: ¿prohibición o regulación?

Mucho se habla sobre el impacto de la actividad minera en áreas naturales protegidas, sin embargo son pocos los detalles que respaldan esta postura. ¿Realmente sabemos bajo qué condiciones de regulación se asignan las concesiones para hacerlo? ¿O cuál es el impacto positivo que tiene esta actividad en las poblaciones aledañas?

Texto de 06/07/21

Mucho se habla sobre el impacto de la actividad minera en áreas naturales protegidas, sin embargo son pocos los detalles que respaldan esta postura. ¿Realmente sabemos bajo qué condiciones de regulación se asignan las concesiones para hacerlo? ¿O cuál es el impacto positivo que tiene esta actividad en las poblaciones aledañas?

Antecedentes

La minería, practicada desde la época prehispánica, es actualmente la segunda industria más importante de México (después del petróleo). Hoy en día, nuestro país se destaca como uno de los mayores productores mundiales de distintos minerales (primer lugar en la producción de plata a nivel mundial y entre los 10 principales productores de 17 diferentes minerales, como oro, plomo, cobre y zinc).

El sector minero ocupa el segundo lugar entre los presupuestos de exploración más altos de América Latina y el quinto a nivel mundial, de acuerdo al informe anual S&P Global Market Intelligence.

Según datos recientes, la minería genera 379 mil empleos directos y más de 2.3 millones de empleos indirectos, ambos mejor remunerados que el promedio nacional. Representa el 8.1% del PIB industrial y el 2.3% del PIB nacional. 24,066 concesiones mineras amparan posibilidades de exploración y explotación en 16.83 millones de hectáreas. Sólo 1,609 se desarrollan en tres de seis categorías de áreas naturales protegidas, en zonas previamente delimitadas.

La actividad minera aporta anualmente el pago de contribuciones fiscales de más de 28,500 millones de pesos. 

Como se verá más adelante, la minería es una actividad estratégica para el país, generadora de empleos, buenos sueldos, prestaciones y utilidades para los trabajadores, de inversión y desarrollo en infraestructura, ingresos fiscales, bienestar regional con presencia importante en las comunidades donde se asienta, y contribuye a establecer un desarrollo social equilibrado.

Situación actual

Recientemente, la Cámara de Diputados aprobó reformas al artículo 46 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), para no autorizar en áreas naturales protegidas, entre otras las:

Actividades destinadas a la exploración, explotación y beneficio de minerales1

De la mano de esta reforma —cuyo análisis, discusión, modificación y en su caso aprobación por el Senado de la República siguen pendientes—, la propia titular de Semarnat, en conferencia en Palacio Nacional (19 de mayo 2021), señaló los impactos ambientales adversos que, en su opinión, presentaba la exploración, la explotación y el cierre de actividades mineras. La secretaria se refirió a la pérdida de la cubierta vegetal, alteraciones de la calidad del aire, de aguas subterráneas, de relieve y de escurrimientos superficiales, a la generación de drenaje ácido, vibraciones sísmicas y ruido por voladuras, contaminación con sustancias de proceso o materiales depositados, etcétera.

“…la normatividad extensa que regula la actividad minera y que, de cumplirse, previene, mitiga o compensa los impactos negativos al medio ambiente”.

A esto, añadió datos inexactos sobre el número de concesiones mineras, su superficie en hectáreas, su presencia en áreas naturales protegidas (ANP) y del consumo de agua en la actividad minera. Sin embargo, no mencionó nada sobre la normatividad extensa que regula la actividad minera y que, de cumplirse, previene, mitiga o compensa los impactos negativos al medio ambiente; mucho menos de las acciones que la autoridad revisora lleva a cabo para asegurar su cumplimiento, en especial para las minas de carbón.

Por esta y muchas razones más, que se desarrollan en este texto, es hora de superar mitos, estigmatizaciones y falsas expresiones, los cuales han acompañado históricamente a la vocación minera de nuestro país, sin más argumentos que posiciones ideológicas sin contenido, base o evidencia científica, y que, si se validan, terminarán por profundizar el deterioro social de las comunidades.

La realidad de las cosas

La minería es una actividad ampliamente regulada, existen cerca de 1,077 ordenamientos (leyes, reglamentos, NOM y procedimientos) que deben cumplirse previamente y durante su operación; incluso para su cierre se requiere de un plan avalado con garantía financiera.

Hoy en día, la actividad minera en las ANP requiere de autorizaciones estrictas en materia de impacto ambiental y de cambio de uso de suelo. Éstas sólo se otorgan cuando se demuestra que los proyectos brindan las condiciones necesarias para prevenir, mitigar y compensar los efectos adversos que pudieran provocarse.

Los propios programas de manejo de las ANP hacen viable la actividad minera, permitida y presente en tres de las seis categorías en que se clasifican, como las áreas de protección de recursos naturales, áreas de protección de flora y fauna y reservas de la biósfera, que en su conjunto suman 73 de las 142 ANP existentes.

Actualmente, para las diversas actividades permitidas en las ANP, en términos de lo establecido por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), se realiza una división y subdivisión para identificar y delimitar las porciones del territorio que la conforman, a partir de elementos biológicos, físicos y socioeconómicos. Es decir, la delimitación territorial de las actividades en las áreas naturales protegidas comprende zonas y subzonas, de acuerdo a su categoría de manejo, entre las que está incluida la minería.

Los programas de ordenamiento ecológico de los estados contemplan la actividad minera, sujeta además al cumplimiento de las autorizaciones federales, al Manifiesto de Impacto Ambiental (MIA), al Cambio de Uso de Suelo en Terrenos Forestales (CUSTF) y a criterios para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

La actividad minera no es excluyente o contraria a las actividades de conservación, preservación y protección al ambiente. Con la regulación vigente, es viable en “zonas de aprovechamiento especial” de las ANP: extensiones de superficie muy reducidas, donde se deben cumplir las condicionantes previstas en materia de impacto ambiental y de cambio de uso de suelo, encaminadas a la protección del suelo, la vida silvestre, el agua y las emisiones a la atmósfera.

“La total prohibición de la actividad minera en ANP podría cancelar importantes proyectos de inversión productiva, socialmente responsables y compatibles con el desarrollo sustentable”.

La total prohibición de la actividad minera en ANP podría cancelar importantes proyectos de inversión productiva, socialmente responsables y compatibles con el desarrollo sustentable. Las concesiones mineras en operación sólo ocupan el 1.7% del total de la superficie terrestre y marina de las 182 ANP existentes, que protegen 90 millones de hectáreas (78% de mar).

Los 30 municipios que registran el 67% del valor de la producción minera nacional, cuentan con una mayor población derechohabiente que el promedio nacional y un mayor ingreso per cápita.

Por lo tanto, es completamente contraproducente la prohibición antes señalada, que además le resta al Ejecutivo autoridad y capacidad de decisión en las autorizaciones ambientales previas para el desarrollo de infraestructura y por tanto para el fomento de la actividad económica.

La prohibición total en el aprovechamiento de los recursos mineros, dada la regulación ya existente, desestima el potencial de nuestro país en este sector, desalienta el desarrollo de proyectos ambientalmente adecuados, la recaudación de importantes ingresos fiscales (que además sirven como una importante fuente de recursos para las comunidades y que conllevan en el cumplimiento de la legislación ya en vigor), beneficios para las ANP, tales como acciones de reforestación, revegetación y conservación de la vida silvestre, que de otra forma no se llevarían a cabo.

Esta prohibición presenta también el riesgo de que las actividades y usos ilícitos llenen el vacío provocado precisamente por la falta de ingresos y oportunidades para los pobladores, sin considerar además los beneficios fiscales, sociales, de seguridad y ambientales que repercuten hoy favorablemente en las comunidades. demás alentará el crecimiento de la incidencia delictiva nacional2 que, en las entidades federativas con relevante actividad minera como Baja California Sur, Chihuahua, Coahuila, Durango, San Luís Potosí, Sonora y Zacatecas, presentarían índices por encima de la media nacional.

En cambio, hoy en día, la presencia de la minería en dichos estados, con la amplia normatividad vigente para áreas naturales protegidas, ha contribuido a elevar la calidad de vida en los municipios donde opera.

De 36 municipios que representan el 75% del valor de la producción minera en 2019, se puede observar que el Índice de Desarrollo Humano (IDH) es superior a la media nacional y el Índice de Rezago Social (IRS) es inferior al registrado como medio a nivel país. En el caso del IDH, el promedio del periodo 2000-2015, considerando la totalidad de municipios del país, fue de 0.7762, mientras que el de los municipios mineros fue de 0.8030. 

Si se considera el año 2015, en el grupo de los principales municipios mineros, el 55% registra un alto o muy alto grado de desarrollo humano, el 42% un nivel medio y 3% un nivel bajo. Mientras que a nivel nacional predomina el nivel medio con 58%, seguido del nivel alto y muy alto con 37% y el bajo con 5 por ciento. 

Ahora bien, si se consideran los 12 principales municipios mineros, que aportan 53.4% del valor de la producción, el 25% está clasificado en un nivel de desarrollo humano muy alto y el restante 75, en nivel alto. No hay municipios con actividad minera en el nivel medio ni bajo.

Es importante además resaltar que, durante el periodo 2012-2018, fueron revisadas por la PROFEPA la totalidad de las minas (1,134) con operación activa. Solo en 20 de ellas (1.8% del total) se encontraron irregularidades graves, que fueron sancionadas en términos de ley y en su caso cumplidos los programas de remediación validados por Semarnat.3

La minería no es una industria intensiva en el uso de agua. El sector industrial con base en autorizaciones y permisos de Conagua, sólo ocupa el 4% del total y de este porcentaje el 0.9% ocupa el sector minero, que reusa y recicla cerca de las 2/3 partes del agua que utiliza.

Las operaciones mineras formales realizan también:

  • Acciones de rescate y reubicación de especies en alguna categoría de riesgo.
  • Programas encaminados a monitorear, ahuyentar, capturar y liberar fauna silvestre en sitios que cuenten con características ambientales similares a las de su lugar de rescate.
  • Obras y acciones para proteger los suelos de la erosión.
  • Remoción y recuperación de la capa de suelo fértil para ser usada en acciones de restauración.
  • Establecimiento de viveros o invernaderos en los que se germinan y producen plantas y árboles destinados a la rehabilitación y reforestación de terrenos, cuyo objetivo es contar con una producción vegetal para la reforestación con especies nativas y así garantizar la conservación de la biodiversidad.

La minería mexicana es una industria moderna, respetuosa del entorno ecológico e incluyente con las comunidades. Colabora activamente en 10 de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), como lo son: salud y bienestar; educación de calidad; igualdad de género; agua limpia; trabajo decente; energía no contaminante; innovación; comunidades sostenibles; producción responsable y protección de ecosistemas.

La inversión de los últimos años que hizo el sector minero en acciones a favor del medio ambiente y de desarrollo social superó los 5 mil 300 millones de pesos, adicionales a la contribución de los 3 mil 496 millones de pesos que conformaron el Fondo para el Desarrollo de Zonas de Producción Minera en 2019.

En diciembre de 2019, el salario promedio diario de cotización en el IMSS a nivel nacional fue de 378.13 pesos, mientras que en el sector minero fue de 526.7 pesos, es decir, 39% superior al del resto de la población ocupada formalmente.

“El sector minero es un gran aliado de los gobiernos federal, estatales y municipales en cuanto a la generación de empleos formales y de calidad”.

El sector minero es un gran aliado de los gobiernos federal, estatales y municipales en cuanto a la generación de empleos formales y de calidad, en muchos casos ubicados en zonas remotas, también para impulsar el desarrollo económico; y más allá: en la creación de valor por medio del compromiso social con las comunidades, siendo un brazo de apoyo para brindar atención médica, crear proyectos de desarrollo, generar oportunidades a través de capacitación profesional y técnica, llevar a cabo programas educativos, promover el deporte y la ciencia, entre otras.

Además, todo propietario, poseedor o titular de derechos sobre tierra, aguas y bosques debe sujetarse a las leyes ambientales hoy aplicables y vigentes.

El marco legal de la minería en otros países con relevante actividad minera, como Chile, Perú, Canadá, Bolivia, España y Estados Unidos, está al igual que el nuestro: debidamente regulado en ANP y sujeto también a evaluaciones de impacto ambiental y al establecimiento de condicionantes y medidas de prevención para proteger el medio ambiente, donde se demuestra que la minería es compatible con la naturaleza. En ninguno de ellos se prohíbe la actividad minera en ANP.

La gobernabilidad también se ve favorecida mediante el impulso que brinda a la economía local y regional, sumando empresas de diversas dimensiones a las cadenas productivas de proveeduría, lo que favorece el empleo y dinamiza los mercados.

La minería hace suya la responsabilidad social, contribuye a la creación de comunidades sostenibles en el país, colabora con la educación, la salud, la alimentación nutritiva y de calidad, la vivienda digna y decorosa, un medio ambiente sano; trabajo, seguridad social y no discriminación… Estos elementos constituyen una guía para definir estrategias que logran incidir positivamente en todos los ámbitos del desarrollo social.

Hacia el exterior, hace sociedad promoviendo programas y acciones de desarrollo comunitario en las localidades donde opera y por donde transita, de manera especial en los sitios alejados de las grandes ciudades, que es donde esta industria generalmente se establece. La minería contribuye también en la construcción de escuelas, espacios de promoción cultural, deportiva y de habilidades, centros médicos para la atención de la salud de la comunidad, ámbitos que favorecen una mejor calidad de vida, los cuales se traducen en una alta elevación del IDH. Además, promueve y vigila el cumplimiento de las políticas de derechos humanos y atención a las comunidades indígenas.

Propuesta alterna

La experiencia nacional e internacional demuestra las bondades de la regulación versus la prohibición, máxime si lo que se pretende es lograr un equilibrio entre el crecimiento económico y la protección ambiental, en el entendido que el desarrollo es sustentable o no lo es.

“La experiencia nacional e internacional demuestra las bondades de la regulación versus la prohibición”.

Al igual que en nuestro país, Chile, Perú, Canadá, Bolivia, Estados Unidos y España cuentan con una adecuada regulación para la actividad minera en ANP, sujeta a evaluaciones de impacto ambiental, al establecimiento de términos y condicionantes, medidas de prevención, mitigación y compensación ambiental que garantizan la protección del capital natural.

Con el objetivo de dar una mayor visibilidad a las autorizaciones ambientales de los proyectos mineros, se propone la creación de un registro de actividades mineras en ANP, en el que los titulares que otorgan las autorizaciones en materia de impacto ambiental inscriban las obligaciones ambientales aplicables al inicio, la ejecución y el cierre del proyecto. Al ampliarse y sistematizarse con mayor sencillez la información, el desarrollo de la exploración y explotación minera podría ser supervisada con mayor oportunidad, tanto por la autoridad ambiental (PROFEPA) como por cualquier ciudadano u organizaciones de la sociedad civil, lo que a su vez compromete a las empresas a un mejor cumplimiento y desempeño ambiental. 

La propuesta fortalece la gobernanza ambiental, al darle cauce al derecho a la información ambiental y a la participación social, contenidos en el principio 10 de la Declaración de Río de Janeiro4 y al Acuerdo de Escazú,5 generando información productiva con propósitos específicos que propician la generación de conocimiento público y contribuyen a mejorar la toma de decisiones de los ciudadanos y las autoridades en materia de protección al ambiente y respeto a los derechos humanos de los ciudadanos. 

Además, acompaña la respuesta gubernamental de diversas maneras: apoyando a las autoridades municipales en la atención de problemas de servicios públicos como agua, basura, arborización, vialidades, carreteras, líneas de comunicación y electrificación, entre otros. Y más allá de ese ámbito, se suman a programas de los gobiernos estatales mediante aportaciones económicas, materiales o en servicios.

En suma: la minería desde su origen juega un papel fundamental en el desarrollo nacional y contribuye a la consolidación de un estado social de bienestar y es mayoritariamente responsable en lo ambiental. 

Hagamos más visible su cumplimiento y desempeño ambiental para una mayor vigilancia ciudadana, cercana al pulso de la calle, desechando su prohibición en Áreas Naturales Protegidas, que requieren como nunca de recursos y acciones conjuntas para su protección, conservación y preservación.

Notas

1 Además del establecimiento de asentamientos humanos, la fundación de nuevos centros de población y las destinadas a la exploración y extracción de hidrocarburos y la introducción de especies invasoras exóticas.

2 Fuente: SESNP-CNI con información reportada por las Procuradurías Generales de Justicia o Fiscalías Generales de las 32 entidades federativas, cifras mayo 2021.

3 Avances y retos en la Procuración de Justicia Ambiental 2006-2012 / 2012-2018 (resultados), Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, Editores Libreros S.A. de C.V., 2018, 173 pp.

4 Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y el Desarrollo (Rio de Janeiro, 14 junio 1992).

5 Acuerdo de Escazú (Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe). (DOF, 22 de abril de 2021).

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