Las grietas del modelo económico. En busca del Estado perdido

El confinamiento abre una ventana de oportunidad para reflexionar sobre las promesas incumplidas que arrastra una generación entera. El presente ensayo aborda el estancamiento mexicano desde una óptica de política comparada. Se aventura a trazar un horizonte inclusivo y sostenible que anteponga el interés público sobre el privado como motor de cambio estructural.

Texto de 01/11/20

El confinamiento abre una ventana de oportunidad para reflexionar sobre las promesas incumplidas que arrastra una generación entera. El presente ensayo aborda el estancamiento mexicano desde una óptica de política comparada. Se aventura a trazar un horizonte inclusivo y sostenible que anteponga el interés público sobre el privado como motor de cambio estructural.

La irrupción de la pandemia desveló las grietas del modelo económico mexicano. Tasas de crecimiento exasperantemente bajas y desigualdades persistentes evidencian que las recetas del Consenso de Washington (1989)1 fueron insuficientes para detonar la competitividad y el bienestar. Seguimos esperando a Godot. 

Para salir de la trampa de ingreso medio y crecer con responsabilidad ambiental, intergeneracional y distributiva se requiere algo más que privatización, desregulación y apertura comercial. Hoy es claro que la antropología neoliberal carece de remedios eficaces para frenar crisis existenciales como el deterioro ambiental. En México habría que sumar otros problemas de acción colectiva que demandan intervenciones osadas. El cuarteado Estado de bienestar advierte sobre el peligro de abandonar los grandes problemas sociales a los caprichos del mercado y a los vaivenes internacionales.  El riesgo social de la inacción es palpable en Chile, donde la falta de crecimiento inclusivo detonó multitudinarias protestas callejeras y un referéndum constitucional que impugna las raíces del contrato social vigente.

El Gran Confinamiento abre una ventana de oportunidad para reflexionar sobre las promesas incumplidas que arrastra una generación entera. El presente ensayo aborda el estancamiento mexicano desde una óptica de política comparada. Se aventura a trazar un horizonte inclusivo, inteligente y sostenible que anteponga el interés público sobre el privado como motor de cambio estructural.

Del monocultivo a la manufactura

La derrota en 1945 del nazismo y el fascismo europeo dio comienzo a la etapa dorada de las economías de mercado. El Estado social y democrático de derecho campearon junto al keynesianismo —teoría económica que prescribe la política fiscal para estimular la demanda agregada—. En estos años se tejió el Milagro Mexicano, etapa de la posguerra caracterizada por un crecimiento sostenido espoleado por la industrialización, la estabilidad macroeconómica, el crecimiento salarial y la sustitución de importaciones. Fue bueno mientras duró.

El año 1973 marca un fin de era. Además de la crisis petrolera que sepulta el modelo mexicano y desata una retahíla de errores de política económica, el 11 de septiembre cae en Chile el gobierno de Allende. El gobierno militar tomó como programa “El Ladrillo”, texto elaborado por un grupo de profesores egresados en los sesenta de la Universidad de Chicago y repatriados por la Universidad Católica. Principia globalmente un periodo de capitalismo desregulado que coincide con cierto agotamiento del Estado de bienestar europeo. Las victorias de Margaret Thatcher en 1979 y de Ronald Reagan en 1980, y la posterior caída del Muro de Berlín, refrendan un nuevo orden mundial basado en el sistema de precios como motor histórico, donde el Estado es relegado a un rol secundario. En México empieza la hegemonía tecnocrática.

El viraje económico nacional comienza en los ochenta. La administración de Miguel de la Madrid orientó la economía al mercado internacional buscando zanjar la hiperinflación acompañada de pérdida de productividad agravada por la crisis de deuda externa detonada por el crac petrolero. Redujo los impuestos a las importaciones, eliminó las barreras arancelarias y privatizó empresas paraestatales. Tomó arraigo el mantra de que la mejor política industrial es la inexistente, desestimando de manera implícita el modelo japonés de desarrollo basado en la protección de campeones nacionales.

“El cuarteado Estado de bienestar advierte sobre el peligro de abandonar los grandes problemas sociales a los caprichos del mercado y a los vaivenes internacionales.”

La entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) ata desde los noventa el destino económico mexicano a la cadena regional. Una década atrás, el sector externo padecía los estragos del monocultivo (o modelo monoexportador): sistema de producción dependiente de un solo bien o servicio —en este caso, del petróleo—. Mientras que en 1982 las exportaciones de petróleo crudo dominaban con alrededor del 80% del valor de las exportaciones mexicanas, durante los primeros nueve meses del año 2020 representaron sólo el 4.3% de las ventas al extranjero. 

El sector externo mexicano es irreconocible en comparación con hace cuarenta años. El vacío petrolero fue colmado por la manufactura automotriz (28.5%) y las manufacturas no automotrices (60.8%).  Hoy la suma de las importaciones y exportaciones asciende a más de dos terceras partes del Producto Interno Bruto (PIB) —casi tres veces el peso equivalente en los Estados Unidos—. Sin embargo, el caso mexicano es enigmático, pues descarta la hipótesis de que la vocación exportadora por sí misma es suficiente para saltar al desarrollo. Europa y Norteamérica impugnan la teoría de que el modelo asiático de orientación hacia afuera es la única pista de despegue. 

La erosión de la demanda interna

Las exportaciones manufactureras se expandieron mientras la producción petrolera crecía para posteriormente hundirse. Previo a la Gran Recesión de 2008 y 2009 Pemex tuvo un máximo histórico con la llegada del superciclo de materias primas a nivel mundial cuando el precio del barril de petróleo rondó los 150 dólares, llegando a producir, a mediados del sexenio foxista, el doble de lo actual. La estrepitosa caída posterior se explica parcialmente por el desplome de los precios internacionales, pero también por la subinversión y el espoleo fiscal para sostener las finanzas públicas, cuyo efecto secundario sigue siendo la alta dependencia subnacional de los ingresos participables. México sigue resintiendo a la fecha una problemática dual: el vacío fiscal legado y el endeudamiento rampante en una petrolera que ahora demanda los recursos que le fueron sustraídos en las décadas anteriores.

El punto débil del modelo mexicano está ahora mismo en el mercado doméstico. Los esfuerzos por combatir los retos sociales que enfrenta el país en seguridad, Estado de derecho, combate a la corrupción y mitigación de las desigualdades son encomiables, pero para romper la trampa de ingreso medio2 es imperante que la política económica rescate el consumo interno y la inversión pública. La primera aduana se sorteó cuando el salario mínimo se equiparó a la línea de pobreza, poniendo fin a una espiral de retroalimentación negativa donde la depresión salarial mermaba la productividad, desalentaba la participación laboral y desestimulaba la demanda agregada. 

China ejemplifica cómo el Estado y la inversión pública pueden propiciar un multiplicador que canalice el ahorro a la reactivación del consumo presente, expandiendo la capacidad productiva futura. Según cifras del Banco Mundial, en 2013 la inversión llegó a representar el 45% del PIB chino. En cambio, México tocó un máximo de apenas el 25% en 1981. Desde entonces, incluso el pico de 23% alcanzado en 2008 está lejos de las tasas de inversión requeridas para un crecimiento alto y sostenido. Corea, que hasta los ochenta padecía menor ingreso per cápita que México, alcanzó el desarrollo invirtiendo al menos el 29% de su PIB desde 1977.

Lograr los cinco o seis puntos porcentuales de inversión pública necesarios para multiplicar la contraparte privada requieren dotar al Estado de mayores capacidades para seleccionar proyectos rentables. El Monitor Fiscal recién publicado en octubre por el Fondo Monetario Internacional (2020) acepta que algunas ineficiencias son inevitables cuando se abre la válvula de la inversión, pero resalta que una reingeniería del gasto podría crear empleo acompañado de bienestar orientando la inversión pública a la preservación ambiental y al mejoramiento de la infraestructura social.

Para lograr las menores distorsiones posibles (como la inflación o la corrupción), el Estado debe apostar por una estrategia dual. Por un lado, debe reorientar el presupuesto hacia inversión pública social que eleve la productividad de largo plazo, priorizando la educación inicial (de 0 a 3 años) y media superior, donde las tasas de deserción son altas; la salud pública, partiendo de que la subinversión ocasionó que México enfrentara la pandemia con sólo 53 médicos y enfermeros y únicamente 9.8 camas hospitalarias por cada 10 mil habitantes para situarse lejos de la media latinoamericana (OMS); el transporte público masivo, que además de contribuir a la preservación ambiental eleva el bienestar y poder adquisitivo de los trabajadores; y la economía de los cuidados, considerando que un estudio de McKinsey (2018) calcula que el escaso 43% de participación laboral femenina le cuesta a México 70% de PIB adicional. 

Por otro lado, el Estado debe facilitar el financiamiento de sectores de alto potencial empleando a fondo la banca de desarrollo y los centros de investigación pública del Conacyt, dos áreas donde México padece un rezago histórico considerable frente a las economías asiáticas.

El Estado emprendedor: un salto al futuro

La economista Mariana Mazzucato3 ha estudiado el papel del Estado como detonador de innovación desgranando los componentes del iPhone: la Universidad de Delaware desarrolló la pantalla multitáctil con dinero público de la Fundación Nacional para la Ciencia; el Departamento de Defensa de los Estados Unidos desarrolló el internet con financiamiento público; el laboratorio europeo del CERN en Ginebra inventó el protocolo HTTP, así como el Departamento de Defensa creó el GPS y el Departamento de Energía la batería de litio. Steve Jobs estuvo acompañado por el Estado emprendedor durante aquellas noches de garaje que devinieron en el teléfono inteligente.

“La tributación requiere progresividad para preservar el poder adquisitivo de los hogares de ingreso bajo, incentivar la recaudación subnacional e impulsar el mercado doméstico.”

Australia es un ejemplo de desarrollo innovador distinto al asiático protector (OCDE, 2019). En 1981 tenía un PIB per cápita similar al de México hoy y destinaba el 0.7% PIB a innovación y desarrollo (I+D) pública y el 0.2% del PIB a innovación privada. Tan sólo 25 años después, la I+D pública era de 0.8% del PIB —es decir, similar en términos relativos—, pero la innovación pública ya pesaba un 1.2% del PIB. Como Australia en su momento, México tiene identificados exportadores de alta competitividad internacional, pero requiere aumentar la sofisticación productiva y apostar a ciertos sectores estratégicos a través del blindaje de Bancomext y Nafin, incluyendo modificaciones legales que permitan aportaciones de capital de riesgo en etapas tempranas del ciclo de emprendimiento —típicamente desatendidas por la banca comercial— y eleven el crédito a Pymes innovadoras sin un deterioro de cartera significativo.

El teletrabajo y el trabajo a distancia ofrecen inusitadas oportunidades para la exportación de servicios. Plataformas como Zoom están ya revolucionando el sector. Poco impide que ingenieros sonorenses diseñen remotamente nuevos modelos para Ford, que Netflix grabe series desde sus estudios mexicanos para consumidores españoles, o que cantantes de rancheras lleguen a Chile vía Spotify. La regulación de las nuevas modalidades de empleo debe aprender del pasado maquilador. Para ganar competitividad no hace faltar deprimir salarios, sino escalar en la cadena de valor como lo hizo China y desatar la productividad estancada combatiendo la precariedad laboral e impulsando como política de Estado aquellas competencias de alto impacto social, como lo hizo India con las habilidades computacionales.

Otra vuelta de tuerca fiscal

Para impulsar la demanda interna y reestructurar la economía de cara al futuro es imperante modificar el sistema fiscal. México recauda poco y mal. La tributación requiere progresividad para preservar el poder adquisitivo de los hogares de ingreso bajo, incentivar la recaudación subnacional e impulsar el mercado doméstico.

El pacto fiscal ha incumplido. Los impuestos patrimoniales demandan reformas apremiantes ante la incapacidad y voluntad de estados y municipios de elevar los ingresos públicos gravando bienes muebles e inmuebles. El caso del predial es sintomático del agotamiento federal tributario: mientras su recaudación en países como Francia o Reino Unido supera el 4% del PIB, el 0.35% sitúa a México lejos de estándares latinoamericanos (CEPAL, 2020).

Es vital repensar los impuestos directos. Una reducción del ISR a las empresas —alto para niveles OCDE— y la creación de un impuesto al dividendo podría acelerar la recaudación haciendo que todo reparto de utilidades pague el impuesto. Con un diseño óptimo, aumentaría el flujo de caja de las empresas y evitaría la postergación indefinida de la tributación, además de que podría ser acompañado por estímulos a la innovación, cuidando que estos cumpliesen su verdadero cometido. Por su parte, las tasas máximas del ISR a individuos podrían ser aumentadas, preservando o incluso reduciendo aquellas en los salarios bajos.

La tributación indirecta también ofrece espacio de mejora. Por economía política, los impuestos de consumo nocivos como el IEPS podrían etiquetarse para recapitalizar la banca de desarrollo y expandir su mandato. Sea Banobras invirtiendo en transporte colectivo o Infonavit (re)construyendo vivienda verde, la progresividad y trazabilidad del gasto legitimaría cualquier esfuerzo tributario adicional.

Otra vuelta de tuerca al sistema fiscal propiciaría una restructuración económica desde abajo. Los estragos de la desigualdad endémica, la precariedad laboral y la subinversión pública son palpables a lo largo y ancho de una América Latina estancada y gravemente azotada por la pandemia. Como sus pares regionales, el modelo mexicano propició durante décadas un Estado de bienestar cuarteado y una economía expuesta a los vaivenes de los mercados financieros internacionales, concentrando la inversión pública en infraestructura logística y energética y olvidando impulsar la productividad con bienestar. Estamos a tiempo de liberar presión social abriendo válvulas que recuperen el rostro humano de un Estado hoy desfigurado. EP

1 Williamson, John, “What Should the World Bank Think About the Washington Consensus?”, World Bank Research Observer, Washington, DC: The International Bank for Reconstruction and Development, 2000

2 Gill, I. y H. Kharas, “An East Asian Renaissance”, Ideas for Economic Growth, Washington, D. C., Banco Mundial, 2007.

3 Mazzucato, M, The entrepreneurial state: Debunking public vs. private sector myths, 2015.

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