La economía de las Fuerzas Armadas

La economía de las Fuerzas Armadas (FFAA) ha saltado a la palestra en ambos lados de la frontera entre Estados Unidos y México. Al norte, la desaseada retirada de tropas estadounidenses de Afganistán atizó el debate sobre los costos de las guerras interminables. Al sur, el protagonismo castrense en la construcción de obras estratégicas ha desatado polémica sobre el rol de los militares en el desarrollo. En este ensayo, Mario Campa retoma la discusión abierta y profundiza sobre algunas tensiones imperantes.

Texto de 01/10/21

La economía de las Fuerzas Armadas (FFAA) ha saltado a la palestra en ambos lados de la frontera entre Estados Unidos y México. Al norte, la desaseada retirada de tropas estadounidenses de Afganistán atizó el debate sobre los costos de las guerras interminables. Al sur, el protagonismo castrense en la construcción de obras estratégicas ha desatado polémica sobre el rol de los militares en el desarrollo. En este ensayo, Mario Campa retoma la discusión abierta y profundiza sobre algunas tensiones imperantes.

La guerra y la paz

La economía de las Fuerzas Armadas depende en sumo grado del cristal con que se mire. Ya en aguas revueltas, ya en mar calmo, tanto las afectaciones como las derramas positivas varían según el propósito con que se emplee al recurso humano enlistado. El análisis será desigual si un país en conflicto o reposo es exportador o importador neto de armamento; si las batallas son en patio propio o ajeno; si hay investigación militar aprovechable en otras industrias, o si la avanzada de tropas tiene por objetivo “deshacer agravios y enderezar entuertos”—como la arenga del Quijote a Sancho— o cavar trincheras desarrollistas en frentes vírgenes.

La función militar tiene a la paz en la más alta estima y en ella ancla su justificación, si bien su consecución óptima es motivo de perenne disputa. Si partimos del supuesto nada heroico de que la paz es un bien público que propicia un mayor número de transacciones comerciales y tersa el camino por donde andan los mercados, entonces la calma estimula la actividad económica. Al anverso, la violencia obstaculiza el desarrollo pleno de una economía: provoca desplazamientos humanos que interrumpen la laboriosidad de las personas; inyecta incertidumbre y disminuye la tasa de retorno de las inversiones; merma la salud pública; cobra vidas humanas, y desvía recursos productivos hacia empréstitos de riesgo elevado.

No obstante, la destrucción de la violencia y la guerra es difícil de cuantificar. Tomemos el caso mexicano. Por un lado, un estudio del Instituto para la Economía y la Paz (IEP) publicado en mayo del 2021 estimó que el impacto de la inseguridad en México asciende a 4.71 billones de pesos o 22.5% del PIB (contra 11.6% a nivel mundial). Por otro lado, según la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) 2021 del INEGI, el costo total a consecuencia de la inseguridad y el delito en hogares representó en 2020 un monto de 277.6 mil millones de pesos (o 1.85% del PIB), mientras que la Encuesta Nacional de Victimización de Empresas (ENVE) 2020 estimó que en 2019 el costo total en empresas representó un monto de 226 mil mdp (o 1.2% del PIB). Tenemos pues una ingente discrepancia.

Las distintas estimaciones sobre los costos de la inseguridad, la violencia y la guerra se deben a disensos metodológicos. Mientras que las encuestas del INEGI incorporan los costos directos o costos tangibles del delito —como gastos médicos, pérdidas de efectivo, robo o daños materiales, y pérdidas de productividad—, estudios como los del Índice de Paz del IEP agregan costos indirectos como el trauma físico y psicológico, así como costos a largo plazo. Ambos cálculos incluyen los costos preventivos del delito, como el cambio de cerraduras y/o candados, la sustitución de puertas y ventanas, la colocación de rejas o bardas o incluso la compra de un perro guardián.

La simple erogación de recursos no garantizaría la consecución automática de paz y tranquilidad

El cálculo de costos de la violencia está condenado a asumir y estimar. En países con altos niveles de impunidad y desconfianza institucional, los delitos no denunciados proliferan —por ejemplo, la ENVIPE 2021 estima que a nivel nacional la cifra negra se situó en 93.3% de los delitos cometidos—. Asimismo, existen debates abiertos sobre el costo de la pérdida de vidas humanas, discusión acalorada que tomó un fuelle renovado con el veinte aniversario luctuoso de las víctimas de los atentados a las Torres Gemelas y la película Worth (2021): ¿es mejor estandarizar o personalizar la compensación por la pérdida?, ¿cómo se proyectan los ingresos futuros de la víctima? Son controversias irresolubles.

Aún logrando una cálculo perfecto sobre los costos de la violencia e inseguridad, un segundo problema sería ineludible: la estimación del monto óptimo requerido para llegar a un escenario deseable de paz y tranquilidad. Ello implicaría segmentar los recursos entre fines estrictamente militares, seguridad pública, prevención del delito, y procuración y administración de justicia. Un problema mayúsculo estriba en que la simple erogación de recursos no garantizaría la consecución automática de paz y tranquilidad, reduciendo la efectividad del gasto. 

Al estimar el impacto económico de las FFAA, es necesario evitar reduccionismos. No todo lo gastado se evapora al instante, incluso si se falla en el cometido de lograr la paz. Por ejemplo, un aumento en el gasto del ejército (o las policías) también forma parte del consumo interno o la inversión. En México, Banjercito (Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada) tenía a la mitad del 2021 una cartera de 50.5 mil mdp para créditos personales y de vivienda que lo colocaban como la quinta banca de desarrollo más importante del país. Tanto los empleos directos e indirectos de los cuerpos de seguridad más la nómina que respalda esa cartera forman parte del PIB. Cualquier cuantificación de contrafactuales sobre el uso de esos recursos enfrenta numerosas complicaciones.

El desarrollo

Una discusión distinta se abre cuando las Fuerzas Armadas asumen un papel activo en el desarrollo. Este debate está lejos de ser nuevo en el mundo y tuvo un giro reciente con los escritos de Mariana Mazzucato sobre el rol del Estado en la ciencia y en la investigación. Entre sus hallazgos empíricos destaca el trazado de la historia del iPhone y el papel indirecto que desempeñaron múltiples agencias de gobierno en su diseño (2015). En su libro, la autora concluye que prácticamente todos los componentes torales de ese teléfono inteligente descansan en el fondeo público de recursos, incluyendo de forma notable aquel destinado a varias agencias militares.

El complejo industrial-militar juega un papel más activo en la economía de países desarrollados. Sin embargo, en países como México donde la importación de armamento supera por amplio margen las exportaciones, la expansión de actividades militares puede desviar recursos escasos a actividades poco productivas. De nuevo, el efecto positivo o negativo dependerá del valor asignado a la paz y del papel de las FFAA en su preservación. 

La principal ventaja de emplear a las Fuerzas Armadas en labores ajenas a las estrictamente militares es la disponibilidad de recurso humano organizado y disperso por el territorio nacional. En países donde los militares están entrenados para la guerra, las labores en tiempos de paz suelen no recaer en ellos, sino en el servicio comunitario y en cuerpos dedicados o ad hoc de voluntarios —por ejemplo, AmeriCorps en los Estados Unidos—. Sin embargo, países menos beligerantes como México han empleado a las Fuerzas Armadas como una red de personal calificado y jerarquizado que puede ser desplegado con celeridad y destreza, habilidades de valor particular en situaciones de riesgo como una pandemia o un desastre natural. 

Las Fuerzas Armadas mexicanas han ido ganando protagonismo y cubriendo nuevas tareas en los últimos años. En algunos casos como la respuesta a un terremoto o a los excesos de sargazo en las playas, el bajo costo de emplear un recurso humano típicamente joven y disponible puede ser altamente redituable. En otros, consideraciones de economía política asociadas a su legitimidad institucional son más debatibles, donde aspectos como el combate a la corrupción o la prevención de futuras privatizaciones de bienes públicos pueden estar de trasfondo por sobre un mero ahorro presente de recursos.

Uno de los debates más acalorados en México ha girado en torno al papel de las Fuerzas Armadas en la construcción de infraestructura.

En su libro A la mitad del camino (2021), el presidente Andrés Manuel López Obrador destaca el papel de las FFAA en la estrategia de desarrollo de la actual administración federal: “Con personal militar se cuidan las instalaciones estratégicas de la nación, se evita el robo de hidrocarburos, se enfrenta el contrabando, se persigue la corrupción en los puertos y se defiende la soberanía; se protege a migrantes y, por si fuera poco, las Fuerzas Armadas nos ayudan en la construcción de obras de infraestructura… sin los ingenieros militares y marinos no estarían en proceso o funcionando con éxito obras, servicios o acciones como el desazolve de ríos, limpieza de playas, la construcción de canales, las sucursales del Banco de Bienestar, los cuarteles de la Guardia Nacional, los viveros para las plantas del programa Sembrando Vida o el manejo de la logística y la distribución de las vacunas contra la COVID-19; sin su ayuda no habríamos podido realizar la tarea de reconstrucción o terminación de hospitales…” (p. 316).

Uno de los debates más acalorados en México ha girado en torno al papel de las Fuerzas Armadas en la construcción de infraestructura. Si bien los desastres naturales o incluso la expansión de sucursales bancarias en territorios desatendidos por la banca comercial pueden aconsejar el despliegue de recursos humanos para colmar vacíos de mercado, la participación de las FFAA en obra pública detona mayor controversia debido al posible desplazamiento de empresas privadas. Sin embargo, la decisión puede ser económicamente justificada si la presunción de prácticas desleales o corrupción gremial empoderan a un actor emergente (público o privado) en ciertas tareas que pueden disciplinar al resto de los participantes del mercado, bajo una lógica similar a la contestación que Gas Bienestar buscaría lograr en su giro.

El rol de las Fuerzas Armadas en el desarrollo está acotado por el desempeño esperado de los actores privados y por la complejidad de la tarea encomendada. Por ejemplo, si bien en la construcción del Tren Maya los militares pueden coadyuvar en obras de ingeniería civil o liberación de vías, su frontera técnica y tecnológica impide que manufacturen vagones de los trenes de alta velocidad. En contraste, la administración de un aeropuerto o una ruta ferroviaria podría estar dentro del alcance de las FFAA, ya sea de manera directa —pagando costos de una curva de aprendizaje natural— o indirecta, donde la posesión de una concesión es compatible con la creación de una empresa administrada por civiles en nómina militar o civiles subcontratados por una empresa especializada.

Por supuesto, las Fuerzas Armadas pueden tener ciertas ventajas para llenar algunos vacíos que tienen ciertas empresas privadas. Como ejemplo, su nivel de entrenamiento y compromiso profesional pueden significar ahorros frente a un mayor nivel de rotación de las empresas privadas y su mayor dependencia de motivaciones monetarias de corto plazo. Por otro lado, a mayor definición y respeto del sistema de jerarquías y a la carrera de largo aliento, el personal militar puede poseer mayores niveles de tolerancia al esfuerzo físico y al riesgo laboral, lo cual se traduciría en posibles ahorros concretos como una extensión de horarios en la operación de aduanas. Adicionalmente, la menor incertidumbre asociada a la carrera militar frente al servicio civil policial podría ser un motivo de peso para esperar a priori menores niveles de corrupción de los primeros frente a los seguros, todo lo demás constante.

Pero el empleo de las Fuerzas Armadas puede también menguar su tarea esencial: defender la soberanía nacional y coadyuvar —desde su ámbito de competencia— en los esfuerzos de pacificación. Irónicamente, el empleo de las FFAA en tareas secundarias puede reducir su capacidad bélica. Por ejemplo, varios activos en su posesión o administración están ahora mismo evolucionando de uso, como una sección de 73 hectáreas (donadas) del Bosque de Chapultepec o el mismo aeropuerto Felipe Ángeles, cuyo uso solía estar restringido a la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA). Si bien esto ha implicado ahorros públicos a través del aprovechamiento de recursos ociosos, también impone retos administrativos hacia el futuro. Asimismo, el repliegue en las labores de seguridad de las FFAA ha ido llenándose con la incorporación y crecimiento de la Guardia Nacional, misma que enfría —desde un enfoque de economía política— cualquier posible malestar por pérdida de protagonismo castrense o cambios en el uso y operación de activos militares. 

El balance

Las Fuerzas Armadas mexicanas han ido ganando peso en labores extramilitares. Sin embargo, su peso en tareas de seguridad ha registrado pocas variaciones en términos del PIB, alcanzando apenas un 0.57% según el Banco Mundial. Si bien la cifra es la más alta desde 1987 y ha crecido desde 0.48% en el 2018, la tendencia se encamina a un repliegue. El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2022 estima una reducción del 10.8% para SEDENA el próximo año, congruente con el carácter transitorio de algunos programas de infraestructura en responsabilidad de las FFAA (CIEP, 2021). De confirmarse, el gasto militar habría aumentado más que durante la primera mitad del sexenio 2012-2018, pero menos de la mitad frente al sexenio 2006-2012, cuando saltó del 0.31% del PIB en el 2006 a 0.50% en el 2009 en plena declaratoria de guerra al narcotráfico.

La eficiencia del gasto será mayor si y sólo si las FFAA consiguen ahorros a través de menores desvíos de recursos y el uso productivo de la fuerza humana a su disposición.

El involucramiento de las FFAA en México sigue siendo excepcionalmente reducido frente al del resto del mundo. En comparativa, el peso del gasto militar global se situó en el 2020 en 2.4% del PIB mundial: cuatro veces más el gasto mexicano, mismo que se sitúa entre los más bajos del planeta y que en el continente americano sólo es superado por Panamá (0.0% del PIB), Costa Rica (0.0%) y Guatemala (0.5%). En contraposición, el peso relativo de las FFAA de Israel es diez veces más grande que en México, mientras que en Estados Unidos y Colombia es seis veces más. Esto demuestra que México continúa siendo un país con escasa presencia de las Fuerzas Armadas en labores bélicas y de desarrollo.

En términos de gasto, lo ejercido por las Fuerzas Armadas debe ser analizado con amplitud de miras. Si bien en algunos casos los números confirman un aumento en el gasto corriente vía nóminas, dichos sueldos y salarios forman parte de la demanda agregada de la economía como los de otros servidores públicos. Asimismo, ciertas labores como el combate al sargazo tendrían que ser cumplidas por alguna otra institución de cualquier forma, lo cual generaría un gasto adicional. En balance, la eficiencia del gasto será mayor si y sólo si las FFAA consiguen ahorros a través de menores desvíos de recursos y el uso productivo de la fuerza humana a su disposición. Aunque la contestación de mercados capturados o el uso de activos productivamente ociosos también pueden abonar a la defensa del rol de las Fuerzas Armadas en el desarrollo, toca a la economía política analizar la conveniencia de empoderar a actores de mediana capacidad armamentista en la administración de ciertos activos estratégicos. En tiempos de estrechez presupuestal, cabe grabar en letras de oro la célebre cita de Martin Luther King como brújula histórica: “Una nación que gasta más dinero en armamento militar que en programas sociales se acerca a la muerte espiritual”. EP

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