Los mecanismos para transparentar los procesos de adquisición de bienes y servicios con recursos públicos son indispensables en el combate a la corrupción y el impulso de la competitividad. El IMCO propone una serie sencilla de controles cuya implementación en los tres niveles de gobierno haría mucho a favor de la rendición de cuentas.
¿Sabías que el Gobierno compra productos cuyo precio varía hasta 100%, según la dependencia que lo adquiere, aun cuando las condiciones de compra sean similares? ¿O que, cuando hay compras de “emergencia”, el precio regular aumenta hasta 1,400%, porque no se planeó la adquisición anticipadamente? Estos datos han sido extraídos de una serie de análisis sobre compras gubernamentales que realiza el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO)2 desde 2011, pero que difícilmente un ciudadano puede conseguir. ¿Por qué varían tanto estos precios? Si el Gobierno fuera un buen comprador esto no ocurriría. Para que los servidores públicos compren eficientemente —maximizando el valor del dinero gastado, como si fuera su dinero y estuviera en juego su beneficio— es importante que rindan cuentas de ello.
Los mecanismos de rendición de cuentas en los procesos de adquisición pública son un elemento crucial, no solo por el monto de recursos que dicha adquisición representa —aproximadamente 10% del pib y entre 30 y 40% del gasto público total3— sino también por la función clave de las adquisiciones en la instrumentación de políticas públicas. Para que el Gobierno logre sus objetivos (elevar la calidad de la educación, disminuir la pobreza alimentaria o dar seguridad a los ciudadanos), en algún momento tiene que comprar. Además, cada peso que gasta el Gobierno en esta actividad proviene de nuestros impuestos.
Para que haya rendición de cuentas, es necesario que las propias leyes de adquisiciones incluyan mecanismos que fuercen a los servidores públicos a comprar eficientemente. Así, desde este enfoque normativo, el imco revisó las 32 legislaciones estatales en la materia y la legislación federal (Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, laassp) para saber si existe o no este tipo de mecanismos en los sistemas de contratación pública de los gobiernos en México.
Es importante mencionar que, normalmente, las adquisiciones públicas se dividen en tres etapas: prelicitación, licitación y poslicitación (antes, durante y después de la compra).4 Idealmente, en cada una de estas etapas deben existir mecanismos de rendición de cuentas que permitan al ciudadano conocer cuáles fueron las decisiones de compra del servidor público, y que sirvan para evaluar de manera integral todo el procedimiento de contratación. En general, el ejercicio comparativo de las leyes en México según las tres etapas de la contratación muestra que los mecanismos de rendición de cuentas en los procesos de compras gubernamentales en el país son débiles.
Prelicitación
Esta etapa corresponde a la definición de los requisitos técnicos de lo que se va a comprar, la selección del procedimiento y la difusión de la convocatoria (en caso de licitación pública). Los mecanismos de rendición de cuentas en esta fase pueden impedir que se manipulen los requisitos de las convocatorias para favorecer a algún participante. Para saber si las leyes de adquisiciones cuentan con dichos mecanismos, se consideraron los indicadores del Cuadro 1.
Los resultados muestran que, en promedio, las legislaciones mexicanas cumplen con la mitad de las buenas prácticas en la etapa de prelicitación.5 Su calidad no es homogénea: en un extremo, la laassp contiene todas las buenas prácticas enunciadas en los indicadores del Cuadro 1 y, en el otro, las normatividades de Guerrero, Querétaro y Michoacán únicamente cumplen con una de ellas. La mayoría de las legislaciones presentan dos deficiencias: no cuentan con un reglamento y no anuncian con anticipación las modificaciones a los criterios de evaluación contendidos en las bases y convocatorias (indicadores 1 y 6, respectivamente).
Licitación
Esta fase consiste en el registro de los participantes, la presentación y recepción de propuestas, la apertura de estas, el análisis y la evaluación de las propuestas técnicas y económicas, la dictaminación, el fallo y la asignación del contrato. Cuando cuentan con mecanismos de rendición de cuentas en esta fase, las leyes pueden exigir el registro de las decisiones y acciones de las autoridades y de los participantes en actas, fallos o testimonios que facilitan la detección de irregularidades. Los indicadores que corresponden a esta etapa se muestran en el Cuadro 2.
Las leyes de adquisiciones estatales y la federal cumplen en promedio con la mitad de los indicadores de la etapa de licitación (ver la Tabla 1). Al igual que en la etapa anterior, la calidad de las legislaciones varía mucho. La laassp y las legislaciones de Baja California y Sinaloa contienen todas las buenas prácticas de rendición de cuentas en esta etapa; en contraste, la ley de Yucatán omite todas.
Poslicitación
Esta fase del proceso inicia una vez que se ha adjudicado y formalizado el contrato de compra, e incluye la gestión del contrato y los sistemas de control sobre la autoridad. Idealmente, tras la adjudicación del contrato, las leyes deben permitir el análisis integral del proceso de compra por medio de una auditoría interna o externa. El Cuadro 3 reúne indicadores que plasman algunas de las buenas prácticas de rendición de cuentas en la etapa de poslicitación.
Las legislaciones mexicanas en materia de adquisiciones cumplen en promedio con 63% de las buenas prácticas en la etapa de poslicitación.6 En esta fase, la calidad de la normatividad en materia de rendición de cuentas también es heterogénea: por un lado, la ley federal y las de los estados de Hidalgo, Morelos y Sinaloa incluyen las cuatro prácticas deseables; por el otro, la legislación de Guerrero no contiene ninguna. La debilidad más evidente en la normatividad de la mayoría de los estados es que no contemplan la participación de observadores externos, entre ellos los testigos sociales (Indicador 16). Esta deficiencia implica que la sociedad civil no forma parte de los controles necesarios para asegurar que los procedimientos relacionados con las compras públicas se realicen conforme a la ley.
Este análisis normativo muestra que la inclusión de mecanismos de rendición de cuentas es muy variable en las diferentes leyes de adquisiciones y en las distintas etapas de la contratación pública. En México, los sistemas de contrataciones públicas, salvo quizá en la ley federal, fallan desde el principio debido a que no establecen siquiera un piso mínimo de reglas claras para que los servidores públicos compren bien.
Ante esta ausencia de normas y controles, los gobiernos pueden tomar la decisión de implementar estos mecanismos en la práctica: no es necesario esperar a que las leyes se reformen. Algunas alternativas para comprar eficientemente son las siguientes: (1) publicar en internet todas las convocatorias a licitación pública; (2) ampliar el uso de las tecnologías de información y comunicación, llevando a cabo más procedimientos electrónicos que presenciales; (3) centralizar las compras de bienes de uso generalizado (papelería, material de oficina y consumibles, entre otros); (4) permitir en los estados que los testigos sociales participen en los procedimientos de compra, y (5) atender en general los demás criterios que aquí presentamos. Estas recomendaciones generarán ahorros y mejorarán las condiciones de compra. Solo adoptando efectivamente estos mecanismos, los gobiernos en México estarán más cerca de comprar bien y rendir cuentas de lo que compran.
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1 Este artículo está basado en una investigación más amplia publicada recientemente: Jana Palacios, Marcelina Valdés y María José Montiel, Rendición de cuentas y compras de gobierno, SFP, México, 2012.
2 Véase el micrositio de “Compras públicas” en .
3 Las diferentes estimaciones indican que para 2009 las contrataciones públicas representaron entre 6.8 y 10% del pib (cifras del imco y de la Secretaría de la Función Pública, respectivamente). Esto equivale a alrededor de 30 y 40% del gasto del sector público en México.
4 Más adelante describimos brevemente a qué se refiere cada etapa.
5 Para ver más sobre los resultados del análisis, véase Jana Palacios, et ál., óp. cit., p. 43. Consulte el libro completo en .
6 Ídem, p. 49.
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MARÍA JOSÉ MONTIEL es investigadora del IMCO.
disculpa donde puedo encontrar mas informacion sobre testigos sociales?
gracias!